Sentenza n. 2028/2026 - Firenze, Sezione 3

Esito

La controversia

La società ha chiesto l’ottemperanza dei giudicati formatisi sulle sentenze del Consiglio di Stato n. 6864/2020 e n. 6865/2020 e del TAR Toscana n. 1158/2021, n. 252/2022 e n. 1313/2022, deducendo che la dichiarazione comunale di irricevibilità dell’istanza, dapprima per l’invio tramite PEC anziché tramite portale e poi sulla base di ulteriori ragioni, eludesse tali giudicati. In via subordinata ha chiesto l’annullamento degli atti e la declaratoria dell’obbligo di concludere il procedimento sulla pratica n. 374/2019. Dopo che la domanda di ottemperanza è stata respinta con sentenza non definitiva n. 1868/2025 e il rito è stato convertito in ordinario, la società ha dedotto: 1) sviamento e manifesta illogicità, assumendo che gli atti fossero diretti a ostacolare il completamento dell’intervento e fossero contraddittori; 2) violazione di buona fede, correttezza e legittimo affidamento, anche in ragione della convenzione urbanistica e dei numerosi giudicati intervenuti. Il Comune ha eccepito l’inammissibilità per genericità delle censure e sostenuto che la pratica del 2019 riguardasse soltanto l’autorizzazione paesaggistica, che il piano fosse scaduto e che la proposta contrastasse con la pianificazione adottata nel 2024.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso nei limiti della domanda caducatoria e ha annullato il provvedimento comunale del 26 agosto 2025, riconoscendone la natura di conferma propria perché adottato dopo una rinnovata istruttoria e con motivazione diversa. Ha ritenuto fondata la censura di violazione della buona fede e lesione dell’affidamento: la convenzione di lottizzazione non poteva considerarsi scaduta per il decorso del termine decennale mentre la società era rimasta coinvolta, dal 2009 al 2024, in dinieghi poi annullati e in giudizi necessari a ottenere l’autorizzazione paesaggistica. Il ritardo imputabile alle amministrazioni non può essere posto a carico della società, anche alla luce dell’art. 10-bis l. 241/1990. Inoltre, la pratica del 2019 era prodromica al permesso di costruire, poiché l’autorizzazione paesaggistica è atto autonomo e presupposto del titolo edilizio; la convenzione ancora efficace e i giudicati fondavano un affidamento qualificato alla valutazione dell’intervento secondo la pianificazione vigente nel 2019, nonostante le successive scelte urbanistiche del 2024. Il Comune deve quindi rideterminarsi sull’istanza considerando la pianificazione allora vigente e rispettando i limiti conformativi già stabiliti dalla sentenza TAR n. 1313/2022, senza rimettere in discussione gli aspetti già coperti dal giudicato. La domanda principale di ottemperanza era stata respinta con la precedente sentenza non definitiva n. 1868/2025; la domanda subordinata di annullamento è stata accolta. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 10-bis l. 241/1990

  Peraltro, l’art. 10 bis della legge n. 241/90, con norma esprimente un principio generale sull’agere amministrativo, prevede che: “Non possono essere addotti tra i motivi che ostano all’accoglimento della domanda inadempienze o ritardi attribuibili all’amministrazione”.

  Non possono essere opposti al privato, per respingere o arrestare la sua domanda, ritardi o inadempienze imputabili all’amministrazione; il principio impedisce che il tempo perso per ottenere tutela giurisdizionale pregiudichi l’interesse sostanziale azionato.

• art. 146, comma 4, d.lgs. 42/2004

  È infatti evidente che l’istanza del 2019, al fine esitata nel rilascio dell’autorizzazione paesaggistica n. 41 del 2024, costituisce atto prodromico al rilascio del titolo edilizio, come testualmente previsto dall’art. 146 del d. lgs. n. 42/2004, che, al comma 4, prevede che: “L’autorizzazione paesaggistica costituisce atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l’intervento urbanistico-edilizio.”.

  L’autorizzazione paesaggistica è un atto autonomo ma presupposto rispetto al permesso di costruire; la richiesta paesaggistica presentata nel 2019 va quindi considerata nel contesto del procedimento edilizio cui è funzionalmente preordinata.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  L’espressa previsione dei principi di buona fede e di leale collaborazione tra cittadino e pubblica amministrazione nell’ambito della normativa generale sul procedimento amministrativo comporta che essi rilevino non solo come regole di comportamento, la cui violazione genera responsabilità, ma anche come regole di validità, incidenti in quanto tali sulla legittimità del provvedimento amministrativo adottato in loro violazione, quale precipitato logico giuridico del principio di buona amministrazione scolpito nell’art. 97 della Costituzione.

  Buona fede e leale collaborazione operano anche come regole di validità dell’azione amministrativa: la loro violazione può rendere illegittimo il provvedimento, oltre a rilevare sul piano della responsabilità.

• art. 114, comma 6, c.p.a.

  a seguito di ulteriori incidenti di esecuzione, con sentenza del 5 febbraio 2024, n. 157, la Sezione dichiarava la nullità del provvedimento del Commissario ad acta in precedenza nominato ai sensi dell’art. 114, comma 6, c.p.a., provvedendo alla nomina di un nuovo ausiliare;

  Il testo menziona la disposizione soltanto nella ricostruzione della vicenda pregressa e non ne offre un’interpretazione applicata nella decisione in esame.

• art. 97 Cost.

  L’espressa previsione dei principi di buona fede e di leale collaborazione tra cittadino e pubblica amministrazione nell’ambito della normativa generale sul procedimento amministrativo comporta che essi rilevino non solo come regole di comportamento, la cui violazione genera responsabilità, ma anche come regole di validità, incidenti in quanto tali sulla legittimità del provvedimento amministrativo adottato in loro violazione, quale precipitato logico giuridico del principio di buona amministrazione scolpito nell’art. 97 della Costituzione.

  Il principio di buona amministrazione sostiene la rilevanza della buona fede e della leale collaborazione anche come parametri di legittimità del provvedimento.

Massime di principio

• Il decorso del termine di una convenzione urbanistica non può essere opposto al privato quando il ritardo nell’attuazione del piano convenzionato dipenda da dinieghi amministrativi successivamente annullati e dai tempi necessari per ottenere tutela giurisdizionale; il tempo imputabile all’amministrazione non può pregiudicare l’interesse azionato.
• Quando una domanda di autorizzazione paesaggistica è stata presentata come fase prodromica al rilascio del titolo edilizio, l’amministrazione non può ignorarne il collegamento funzionale e trattare come prima istanza edilizia quella successiva, così da applicare automaticamente sopravvenute scelte pianificatorie sfavorevoli.
• Una convenzione di lottizzazione ancora efficace, unitamente a giudicati che impongono il riesame dell’intervento, può fondare un affidamento qualificato alla valutazione della domanda secondo la pianificazione vigente al momento rilevante; le successive scelte urbanistiche non possono essere utilizzate per eludere l’attuazione del piano convenzionato.
• La violazione dei principi di buona fede e leale collaborazione nei rapporti tra cittadino e pubblica amministrazione può incidere non soltanto sulla responsabilità dell’amministrazione, ma anche sulla legittimità del provvedimento adottato in violazione di tali principi.

Come è indicizzato