Parere n. 1125/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1
Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, con istanza sospensiva, proposto, con presentazione diretta ex art. 11 d.P.R. n. 1199 del 1971, da -OMISSIS-, contro la Questura di -OMISSIS- avverso i provvedimenti del Questore prot. n. 55156 e prot. n. 55154, entrambi del 17 ottobre 2025, recanti divieto di fare ritorno nel Comune di -OMISSIS- per la durata di anni tre, nonché avverso il provvedimento di conferma prot. n. 68181 del 30 dicembre 2025.
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeRicorso straordinario contro i provvedimenti del Questore del 17 ottobre 2025 e la conferma del 30 dicembre 2025, recanti divieto di ritorno nel Comune di -OMISSIS- per tre anni, con istanza cautelare di sospensione
Esito
La questione giuridica
I ricorrenti hanno impugnato il divieto di ritorno adottato dal Questore ai sensi degli artt. 1 e 2 del d.lgs. n. 159 del 2011, deducendo la violazione del contraddittorio procedimentale per omessa comunicazione di avvio, la lesione del legittimo affidamento, il difetto di motivazione, la mancata considerazione dell'impatto del divieto sull'attività lavorativa, il travisamento dei fatti e l'insussistenza o non attualità della pericolosità sociale. In sede cautelare occorreva verificare la sussistenza del fumus boni iuris e del periculum in mora. La Sezione ha inoltre rilevato d'ufficio la possibile carenza di interesse, poiché i ricorrenti non avevano impugnato l'ulteriore atto del 13 gennaio 2026, qualificabile come conferma in senso proprio adottata dopo un riesame della situazione.
Il parere
La Sezione ha rigettato l'istanza cautelare, senza definire in via definitiva il rito e il merito del ricorso. Ha ritenuto carente il fumus boni iuris: la mancata comunicazione di avvio non appare illegittima, considerata la natura cautelare del foglio di via obbligatorio e l'urgenza che lo caratterizza; la motivazione dei provvedimenti è risultata sorretta da una pluralità di elementi convergenti, tra cui la presenza sospetta nei pressi di strutture ricettive e abitazioni, l'assenza di spiegazioni plausibili, l'ammissione dell'intenzione di svolgere raccolta abusiva di materiale ferroso, i precedenti penali specifici e un precedente analogo divieto di ritorno. La durata triennale è stata ritenuta non macroscopicamente sproporzionata, poiché compresa nella fascia edittale di sei mesi-quattro anni prevista dall'art. 2 del d.lgs. n. 159 del 2011. È stato escluso anche il periculum in mora, poiché l'attività lavorativa dei ricorrenti resta esercitabile nella provincia per la quale risultano autorizzati, non essendo stata documentata la necessità di operare nel Comune interessato dal divieto; inoltre, la possibilità di autorizzazioni temporanee attenua il pregiudizio e, nel bilanciamento, prevale l'interesse alla sicurezza pubblica. La Sezione ha disposto il completamento dell'istruttoria, con relazione di merito del Ministero entro trenta giorni, trasmissione alla parte ricorrente e successivo deposito delle eventuali controdeduzioni, differendo la trattazione a una successiva adunanza.
Osservazioni
Istanza cautelare
L'istanza di sospensione è stata rigettata per la carenza sia del fumus boni iuris sia del periculum in mora.
Possibile carenza di interesse
La Sezione ha rilevato d'ufficio la possibile inammissibilità del ricorso per omessa impugnazione dell'atto del 13 gennaio 2026, qualificabile come conferma in senso proprio adottata all'esito di un riesame della situazione e di una nuova valutazione degli elementi di fatto e di diritto.
Contraddittorio procedimentale
In sede cautelare, la mancata comunicazione di avvio non è apparsa illegittima, poiché il foglio di via obbligatorio ha natura cautelare ed è connotato da urgenza in re ipsa.
Motivazione e pericolosità sociale
I provvedimenti risultano fondati su una pluralità di elementi fattuali convergenti: presenza sospetta vicino a strutture alberghiere e abitazioni, assenza di spiegazioni plausibili, intenzione di svolgere raccolta abusiva di materiale ferroso, precedenti penali specifici e precedente analogo divieto di ritorno.
Durata del divieto
La durata di tre anni non è stata ritenuta macroscopicamente sproporzionata, collocandosi nella fascia edittale compresa tra sei mesi e quattro anni prevista dall'art. 2 del d.lgs. n. 159 del 2011.
Periculum in mora e attività lavorativa
Non è stata documentata l'effettiva necessità di operare nel Comune interessato dal divieto; l'attività lavorativa resta esercitabile nella provincia per la quale i ricorrenti sono autorizzati.
Autorizzazioni temporanee e bilanciamento
La possibilità di ottenere autorizzazioni temporanee in presenza di comprovate esigenze attenua il pregiudizio prospettato. Nel bilanciamento degli interessi, la tutela della sicurezza pubblica in un'area ad alta vocazione turistica prevale sull'interesse economico privato.
Incombenti istruttori
Il Ministero dell'interno deve completare l'istruttoria e depositare la relazione di merito entro trenta giorni dalla comunicazione del parere, trasmettendola contestualmente ai ricorrenti. Le eventuali controdeduzioni devono essere depositate esclusivamente presso l'Amministrazione entro trenta giorni dalla ricezione della relazione; il Ministero deve poi trasmetterle alla Sezione entro i successivi venti giorni, oppure attestare il mancato svolgimento di ulteriore attività difensiva.
Norme richiamate
art. 11 d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199
presentazione diretta del ricorso straordinario
La disposizione è richiamata quale base della presentazione diretta del ricorso presso la Sezione.
artt. 1 e 2 d.lgs. 6 settembre 2011, n. 159
divieto di fare ritorno nel Comune per la durata di anni tre
Gli elementi fattuali valorizzati nei provvedimenti sono stati ritenuti idonei, in sede cautelare, a integrare i presupposti del divieto di ritorno; la durata triennale è stata considerata compresa nella fascia edittale di sei mesi-quattro anni.
art. 1, comma 1, lettera c), d.lgs. 6 settembre 2011, n. 159
La presenza sospetta, i precedenti specifici, l'assenza di spiegazioni plausibili e gli ulteriori elementi concreti sono stati ritenuti convergenti nel fondare la valutazione di pericolosità.
artt. 7 e 8 l. 7 agosto 1990, n. 241
La mancata comunicazione di avvio è stata ritenuta, in sede cautelare, compatibile con la natura cautelare e l'urgenza del foglio di via obbligatorio.
artt. 1, 2-bis e 3 l. 7 agosto 1990, n. 241
Sono stati invocati dai ricorrenti in relazione a legittimo affidamento, motivazione e incidenza dell'atto sull'attività lavorativa; la Sezione non ha ravvisato, allo stato cautelare, elementi sufficienti a sorreggere le censure.
art. 3, comma 4, l. 21 luglio 2000, n. 205
Il pregiudizio prospettato non è stato ritenuto grave e irreparabile, anche in considerazione della possibilità di autorizzazioni temporanee e della possibilità di esercitare l'attività nella provincia autorizzata.
art. 49, secondo comma, r.d. 21 aprile 1942, n. 444
La disposizione è stata richiamata per disciplinare il deposito delle controdeduzioni presso l'Amministrazione entro il termine assegnato.
art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196
Ha costituito la base per disporre l'oscuramento delle generalità e degli ulteriori dati identificativi dei ricorrenti.
art. 10 Regolamento (UE) 2016/679
È stato richiamato, insieme all'art. 52 del d.lgs. n. 196 del 2003, a tutela dei diritti e della dignità degli interessati mediante oscuramento dei dati identificativi.
Massime di principio
- In sede cautelare, il foglio di via obbligatorio può essere adottato senza comunicazione di avvio del procedimento quando la sua natura cautelare e l'urgenza concreta rendano incompatibile il previo contraddittorio procedimentale.
- La valutazione della pericolosità sociale ai fini del divieto di ritorno può fondarsi su una pluralità di elementi convergenti, comprendenti la condotta osservata nell'immediatezza, l'assenza di spiegazioni plausibili, precedenti penali specifici e precedenti analoghe misure di prevenzione.
- La durata triennale del divieto di ritorno non è manifestamente irragionevole quando rientra nella fascia temporale prevista dall'art. 2 del d.lgs. n. 159 del 2011 e risulta coerente con gli elementi posti a fondamento della misura.
- Ai fini della tutela cautelare, il periculum in mora non sussiste quando il divieto territoriale non impedisce lo svolgimento dell'attività lavorativa nel territorio per il quale il privato è autorizzato e non sia documentata la necessità di operare nell'area vietata.
- La possibilità di autorizzazioni temporanee per comprovate esigenze costituisce un elemento idoneo ad attenuare il pregiudizio derivante dal divieto di ritorno e deve essere considerata nel giudizio cautelare insieme al prevalente interesse pubblico alla sicurezza.
- Un provvedimento successivo adottato dopo il riesame della situazione, con rivalutazione degli interessi e nuovo esame degli elementi di fatto e di diritto, può configurare una conferma in senso proprio; la sua mancata impugnazione può determinare carenza di interesse rispetto all'impugnazione dell'atto originario.
Divieto di ritorno e istanza cautelare nel ricorso straordinario
Il parere riguarda un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, presentato da due privati contro i provvedimenti con cui il Questore ha imposto loro il divieto di fare ritorno per tre anni nel Comune di -OMISSIS-, ai sensi degli artt. 1 e 2 del d.lgs. n. 159 del 2011. Il Ministero dell'interno ha trasmesso una relazione limitata alla fase cautelare, riservandosi la relazione di merito.
Fatti posti a fondamento della misura
I ricorrenti erano stati controllati nei pressi di strutture alberghiere, abitazioni private e attività commerciali. Non avevano fornito una spiegazione plausibile della loro presenza, oltre a riferire l'intenzione di svolgere raccolta abusiva di materiale ferroso. Dagli atti risultavano condanne e precedenti di polizia, anche per furti, ricettazione e altri reati, nonché la precedente applicazione di un analogo divieto di ritorno in un Comune vicino.
Il Questore aveva ordinato loro di lasciare il territorio comunale entro un'ora dalla notifica e aveva escluso la comunicazione di avvio del procedimento per urgenti esigenze di tutela della sicurezza pubblica. I provvedimenti erano stati successivamente confermati il 30 dicembre 2025. Un ulteriore atto del 13 gennaio 2026 aveva poi riesaminato la posizione, fornito precisazioni sulle censure e confermato integralmente le misure; tale atto non è stato impugnato.
Motivi dedotti dai ricorrenti
I ricorrenti hanno lamentato:
- la violazione del contraddittorio procedimentale e degli artt. 7-13 della l. n. 241 del 1990;
- la lesione del legittimo affidamento, il difetto di motivazione e la mancata considerazione dell'impatto del divieto sull'attività lavorativa;
- il travisamento dei fatti e l'assenza o non attualità della pericolosità sociale;
- la risalenza dei precedenti e la regolarità della licenza lavorativa.
Possibile carenza di interesse
La Sezione ha rilevato d'ufficio la possibile inammissibilità del ricorso per omessa impugnazione dell'atto del 13 gennaio 2026. Tale atto potrebbe costituire una conferma in senso proprio, essendo stato adottato dopo un riesame della situazione, una rivalutazione degli interessi e un nuovo esame degli elementi di fatto e di diritto. La questione è stata lasciata impregiudicata in attesa della definizione del ricorso nel merito.
Fumus boni iuris
La Sezione ha ritenuto insussistente, allo stato, il fumus boni iuris. Secondo l'orientamento richiamato, il foglio di via obbligatorio, per la sua natura cautelare e per l'urgenza che lo connota, può essere adottato senza previa comunicazione di avvio del procedimento.
La motivazione dei provvedimenti è stata considerata adeguata perché fondata su elementi molteplici e convergenti: la presenza sospetta vicino a luoghi sensibili, l'assenza di spiegazioni plausibili, l'ammissione dell'intenzione di svolgere attività abusiva, i precedenti penali specifici e il precedente divieto di ritorno. Tali elementi sono stati ritenuti idonei a integrare i presupposti di cui all'art. 1, comma 1, lettera c), e all'art. 2 del d.lgs. n. 159 del 2011.
Anche la durata triennale non è stata giudicata macroscopicamente sproporzionata, poiché collocata nella fascia edittale compresa tra sei mesi e quattro anni.
Periculum in mora e bilanciamento degli interessi
È stato escluso anche il periculum in mora. La licenza dei ricorrenti consente lo svolgimento dell'attività nella provincia di -OMISSIS-, mentre non è stata fornita documentazione sull'effettiva necessità di operare nel Comune interessato dal divieto, situato in altra provincia.
La possibilità di ottenere autorizzazioni temporanee in presenza di comprovate esigenze riduce ulteriormente il pregiudizio. Nel bilanciamento, l'interesse economico privato è stato ritenuto recessivo rispetto alla tutela della sicurezza pubblica in un'area ad alta vocazione turistica.
Esito cautelare e prosecuzione dell'istruttoria
La Sezione ha rigettato l'istanza cautelare, senza assumere una decisione definitiva sulle questioni processuali e di merito. Ha ordinato al Ministero dell'interno di completare l'istruttoria e depositare la relazione di merito entro trenta giorni dalla comunicazione del parere, trasmettendola contestualmente ai ricorrenti.
Le eventuali controdeduzioni devono essere depositate esclusivamente presso l'Amministrazione entro trenta giorni dalla ricezione della relazione, ai sensi dell'art. 49, secondo comma, del r.d. n. 444 del 1942. Il Ministero dovrà trasmettere alla Sezione le difese eventualmente depositate, insieme alle proprie valutazioni definitive, entro i successivi venti giorni, oppure attestare il mancato svolgimento di ulteriore attività difensiva. La trattazione è stata differita a una successiva adunanza da fissarsi nell'ultimo trimestre del 2026.
Oscuramento dei dati
In applicazione dell'art. 52, commi 1 e 2, del d.lgs. n. 196 del 2003 e dell'art. 10 del Regolamento (UE) 2016/679, è stato disposto l'oscuramento delle generalità e di ogni altro dato idoneo a identificare i ricorrenti.
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