Sentenza n. 123/2026 - Genova, Sezione 1

Esito

La controversia

L’associazione concessionaria ha impugnato l’ordinanza comunale che le imponeva di ripristinare i fondali dell’intero specchio acqueo in concessione, contestando il difetto di istruttoria e motivazione, il travisamento della situazione dei luoghi, l’irragionevolezza, la contraddittorietà, lo sviamento e la violazione dei doveri di correttezza e buona fede dell’amministrazione. Ha sostenuto che la porzione orientale del compendio fosse destinata alla balneazione e non all’ormeggio, che il materiale rimosso potesse essere utilizzato per il ripascimento stagionale della spiaggia occidentale senza applicazione integrale della procedura prevista dal d.m. n. 173/2016 e che il termine di sessanta giorni fosse incompatibile con i tempi necessari per la caratterizzazione dei sedimenti e per l’istruttoria. È stata inoltre dedotta l’incompetenza dell’organo emanante, per la coincidenza tra la titolarità dell’ufficio demanio e il comando della polizia locale. L’associazione ha impugnato anche il silenzio e il successivo diniego comunale sull’istanza di autorizzazione al prelievo e al riutilizzo dei sedimenti, nonché gli atti del commissario ad acta che aveva concluso negativamente la conferenza di servizi. Avverso questi ultimi ha dedotto violazione ed elusione delle ordinanze cautelari del TAR, violazione degli artt. 14-bis e 14-ter della l. n. 241/1990, difetto di istruttoria, travisamento, illogicità e omessa valutazione della proposta tecnica e delle osservazioni successive. È stato infine chiesto il risarcimento dei danni da ritardo e da illegittimità provvedimentale, per perdita di canoni di ormeggio, contributi federali, ricavi dei corsi e danno all’immagine.

La decisione

Il TAR ha accolto parzialmente l’impugnazione dell’ordinanza n. 6/2025, annullandola limitatamente alla parte in cui imponeva il ripristino anche dei fondali della porzione orientale del compendio, stabilmente destinata alla balneazione e non all’ormeggio, come risultava da giudicati, atti comunali e atto suppletivo della concessione. Ha invece ritenuto legittima, in linea generale, l’imposizione della rimozione dei sedimenti depositatisi all’imboccatura e nella parte portuale dell’approdo, poiché il dragaggio può riguardare anche approdi nautici e aree marino-costiere e il d.m. n. 173/2016 si applica, in via generale, alla movimentazione dei materiali di escavo, salvo le ipotesi specifiche di esclusione. Il tentativo di qualificare l’intervento come semplice ripascimento è stato ritenuto non idoneo, poiché il riutilizzo per il ripascimento senza la caratterizzazione prevista dal decreto è possibile soltanto per sedimenti provenienti dalla spiaggia sommersa. È stata invece accolta la censura relativa al termine di sessanta giorni, ritenuto incompatibile con i tempi necessari per la caratterizzazione ecotossicologica, chimica, fisica e biologica dei materiali, oltre che per l’istruttoria e l’esecuzione dei lavori. È stata respinta la censura di incompetenza e conflitto di interessi: la concentrazione delle funzioni gestionali dell’ufficio demanio e di comando della polizia locale è stata ritenuta consentita dall’art. 1, comma 221, l. n. 208/2015, a maggior ragione nel caso di dipendente non dirigente. L’azione contro il silenzio e la domanda di annullamento del successivo diniego comunale sono state dichiarate improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse, poiché il commissario ad acta, nominato in sede cautelare, aveva concluso il procedimento sostituendosi al Comune. Le impugnazioni contro gli atti commissariali sono state respinte: il commissario aveva esaminato il progetto concretamente presentato, nella sua unitarietà, e aveva correttamente negato l’autorizzazione poiché il nucleo dell’intervento prevedeva il deposito di 325 metri cubi di sedimenti sulla spiaggia occidentale, in prossimità di un habitat prioritario di posidonia oceanica ricadente in area protetta e ZSC, con rischio di seppellimento o intorbidamento delle acque. Non era dimostrato che la rimozione dei soli 55 metri cubi residui fosse sufficiente a garantire l’accesso dei natanti. Il commissario non era tenuto a convocare un nuovo tavolo per modificare sostanzialmente il progetto né a valutare una nota tecnica non portata tempestivamente alla sua conoscenza; inoltre, il procedimento cautelarmente conformato non prevedeva una successiva fase di osservazioni dopo la conclusione della conferenza. Le domande risarcitorie sono state rigettate per mancanza del nesso causale: l’ordinanza era stata sospesa cautelarmente e le proposte dell’associazione, anche se esaminate tempestivamente, non avrebbero potuto essere accolte perché incompatibili con la tutela della prateria di posidonia. Spese integralmente compensate per la complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 1, comma 2-bis, l. n. 241/1990

  Impone alla pubblica amministrazione di improntare i rapporti con il cittadino ai principi della collaborazione e della buona fede; la decisione ha esaminato, alla luce di tali principi, la condotta comunale e commissariale.

• d.m. n. 173/2016

  Stabilisce i criteri tecnici e procedurali per l’autorizzazione all’immersione e alla movimentazione dei materiali di escavo; la sua applicazione non è limitata ai porti in senso stretto e richiede la previa caratterizzazione dei sedimenti, salvo specifiche ipotesi di esclusione.

• artt. 1, comma 2, e 2, comma 1, lett. f), d.m. n. 173/2016

  Delimitano l’ambito applicativo del decreto, escludendo alcune movimentazioni, tra cui quelle per il ripristino degli arenili entro i limiti quantitativi previsti e gli spostamenti in loco compatibili con l’ambiente; tali esclusioni non operano automaticamente per sedimenti provenienti dal fondale interno della darsena.

• art. 1, comma 221, l. n. 208/2015

  il conferimento degli incarichi dirigenziali può essere attribuito senza alcun vincolo di esclusività anche ai dirigenti dell’avvocatura civica e della polizia locale

  Consente la concentrazione di funzioni e incarichi nell’ambito dell’organizzazione comunale; il TAR ne ha desunto, a fortiori, la possibilità di attribuire al medesimo dipendente non dirigente la responsabilità dell’ufficio demanio e il comando della polizia locale.

• artt. 117, comma 4, e 114, comma 6, c.p.a.

  Attribuiscono al giudice amministrativo la cognizione delle questioni relative agli atti del commissario ad acta nominato nel giudizio amministrativo.

• art. 14-bis l. n. 241/1990

  Disciplina la conferenza di servizi semplificata; nel caso concreto, le scansioni temporali stabilite dal giudice in sede cautelare hanno escluso una successiva fase autonoma di osservazioni dopo la conclusione della conferenza.

• art. 14-ter l. n. 241/1990

  Disciplina la conferenza di servizi simultanea e la valutazione delle posizioni espresse dalle amministrazioni partecipanti; la decisione ha ritenuto legittima la conclusione negativa in ragione dell’incompatibilità ambientale del progetto unitariamente considerato.

• art. 6 l.r. Liguria n. 28/2009

  Richiede la valutazione di incidenza anche per interventi esterni al sito protetto quando possano produrre effetti pregiudizievoli sui valori naturali tutelati.

• art. 43 c.p.a.

  Consente la proposizione di motivi aggiunti per impugnare nuovi atti connessi sopravvenuti nel corso del giudizio.

Massime di principio

• Un’ordinanza che impone il ripristino dei fondali è illegittima nella parte in cui estende l’obbligo a un’area del compendio demaniale che, secondo il titolo concessorio, gli atti amministrativi successivi e giudicati vincolanti, è destinata alla balneazione e non all’ormeggio, se l’amministrazione non dimostra una specifica esigenza di ripristino riferibile a quella porzione.
• Il d.m. n. 173/2016 disciplina in via generale la movimentazione dei materiali di escavo provenienti da porti, approdi nautici e aree marino-costiere; l’esclusione dalla relativa procedura per il ripascimento senza caratterizzazione opera soltanto nei casi specificamente previsti e non per i sedimenti provenienti ordinariamente dai fondali interni di una darsena.
• Il termine assegnato per l’esecuzione di lavori di dragaggio deve essere compatibile con i tempi tecnici necessari per la caratterizzazione ecotossicologica, chimica, fisica e biologica dei sedimenti, nonché con i tempi dell’istruttoria autorizzatoria e dell’esecuzione materiale dei lavori.
• La concentrazione, presso il medesimo dipendente comunale, delle funzioni di responsabile dell’ufficio demanio e di comandante della polizia locale non determina di per sé incompetenza o conflitto di interessi, quando l’ordinamento consenta tale cumulo organizzativo e non sia dimostrata una concreta situazione di incompatibilità o sviamento.
• Nella conferenza di servizi il progetto deve essere valutato secondo il suo oggetto effettivo e nella sua unitarietà; l’amministrazione può negare l’autorizzazione quando la componente principale dell’intervento comporti rischi ambientali incompatibili con la tutela di habitat protetti, anche se singole attività accessorie risultano astrattamente assentibili.
• Il commissario ad acta nominato dal giudice deve rispettare le scansioni e i limiti fissati dal provvedimento giudiziale; una proposta sostanzialmente nuova o trasmessa senza tempestiva e certa conoscenza del commissario, soprattutto in prossimità della scadenza del termine, non impone necessariamente la riapertura della conferenza o una nuova valutazione.

Come è indicizzato