Sentenza n. 900/2026 - Cagliari, Sezione 1

Esito

La controversia

Sono stati riuniti due ricorsi aventi a oggetto la medesima ordinanza sindacale n. 89 del 9 agosto 2023 e gli atti presupposti. I ricorrenti, proprietari di immobili ubicati nel vicolo San Saturnino, hanno sostenuto, in primo luogo, che il vicolo e i relativi sottoservizi fossero divenuti di proprietà comunale oppure fossero gravati da servitù di uso pubblico, per usucapione o dicatio ad patriam, con conseguente obbligo del Comune di provvedere alla manutenzione della condotta fognaria. Hanno dedotto, in secondo luogo, il difetto di istruttoria e di motivazione, l’erroneità dei presupposti, il travisamento dei fatti, l’illogicità e la violazione dell’art. 50 d.lgs. 267/2000, contestando l’accertamento della natura e delle cause delle infiltrazioni, la genericità degli interventi prescritti e l’insussistenza dei presupposti di contingibilità e urgenza. In particolare, hanno rilevato che il problema era risalente e già noto, che mancava un pericolo attuale adeguatamente accertato e che l’ordinanza non prevedeva un limite temporale di efficacia. Nel ricorso riunito, alcuni ricorrenti hanno successivamente dichiarato la sopravvenuta carenza di interesse. La Gestione regionale sanitaria liquidatoria di ATS Sardegna, evocata in giudizio, ha eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente riunito i due ricorsi per connessione oggettiva e parzialmente soggettiva. Ha accolto l’eccezione di difetto di legittimazione passiva della Gestione regionale sanitaria liquidatoria di ATS Sardegna, poiché l’unico titolare del potere esercitato era il Comune di Cagliari e le note dell’ATS avevano natura meramente endoprocedimentale e non lesiva. Ha preso atto della sopravvenuta carenza di interesse dichiarata da alcuni ricorrenti del ricorso n. 810/2023. Nel merito, ha respinto i ricorsi. Quanto all’istruttoria e alla motivazione, ha ritenuto che l’ordinanza fosse adeguatamente supportata dal sopralluogo del Servizio comunale, dalle reiterate segnalazioni dell’ASL e dalla documentazione fotografica; la motivazione per relationem consentiva di individuare la presenza di infiltrazioni fognarie persistenti e il pregiudizio igienico-sanitario. Ha inoltre ritenuto sufficientemente determinati gli interventi richiesti, consistenti nell’adozione della soluzione tecnica più opportuna per la manutenzione straordinaria del tratto fognario e per la pulizia e bonifica degli spazi interessati. Quanto ai presupposti dell’ordinanza contingibile e urgente, il Collegio ha affermato che la contingibilità consiste nella necessità di intervenire in assenza di rimedi tipici idonei o nella loro inefficacia tempestiva, mentre l’urgenza consiste nell’impossibilità materiale di differire l’intervento in ragione della ragionevole previsione di un danno a breve. Tali presupposti sono stati ritenuti sussistenti poiché le fuoriuscite persistevano e si ripresentavano nel tempo, mentre i tentativi di soluzione ordinaria erano rimasti infruttuosi. La risalente conoscenza del problema non esclude la contingibilità e l’urgenza attuali e può anzi aggravare il pericolo. Il TAR ha escluso che la mancata indicazione di un termine finale comportasse l’illegittimità dell’ordinanza, poiché la temporaneità dell’intervento va valutata in concreto e l’esecuzione delle opere prescritte era destinata a porre fine alla situazione di pericolo. Ha ritenuto irrilevante, ai fini dell’annullamento, la questione della proprietà del vicolo o della responsabilità comunale, poiché il destinatario dell’ordine va individuato in base alla concreta disponibilità giuridica e materiale del bene e alle effettive possibilità di intervento, non soltanto in base alla titolarità dominicale. Le controversie sulla ripartizione interna delle spese e sull’eventuale obbligazione solidale del Comune involgono diritti soggettivi e devono essere fatte valere davanti al giudice ordinario. I ricorsi sono stati quindi rigettati, con compensazione integrale delle spese.

Norme richiamate

• art. 50, comma 5, d.lgs. 267/2000

  La norma consente l’adozione di ordinanze extra ordinem quando ricorra una situazione eccezionale di pericolo effettivo, non fronteggiabile efficacemente con strumenti ordinari, e sussista un interesse pubblico da salvaguardare. La contingibilità esprime la necessità dell’intervento, mentre l’urgenza consiste nell’impossibilità materiale di differirlo in ragione della previsione di un danno a breve.

• art. 1158 cod. civ.

  È stato richiamato dai ricorrenti a sostegno della tesi dell’usucapione della proprietà del vicolo, ma il TAR ha ritenuto irrilevante tale questione ai fini dell’annullamento dell’ordinanza.

• art. 825 cod. civ.

  È stato richiamato dai ricorrenti in relazione alla possibile natura pubblica del vicolo o alla servitù di uso pubblico, senza che il TAR abbia ritenuto necessario definire tale questione per decidere la legittimità dell’ordinanza.

• art. 2051 cod. civ.

  È stato invocato dai ricorrenti per sostenere la responsabilità manutentiva del Comune quale custode del vicolo e dei sottoservizi; la questione è stata ritenuta priva di incidenza sull’azione di annullamento.

• art. 1069, comma 2, cod. civ.

  È stato richiamato dai ricorrenti in relazione agli obblighi di manutenzione della condotta fognaria, ma il TAR non ha accertato in questa sede la titolarità degli obblighi civilistici.

• art. 26, comma 1, c.p.a.

  Richiamato, insieme all’art. 92, comma 2, c.p.c., per giustificare la compensazione integrale delle spese in presenza di eccezionali ragioni.

• art. 73 c.p.a.

  Richiamato in relazione alla memoria conclusiva contenente doglianze sulla ripartizione interna degli oneri, ritenute comunque devolute alla giurisdizione ordinaria perché attinenti a diritti soggettivi.

• art. 92, comma 2, c.p.c.

  Richiamato, insieme all’art. 26, comma 1, c.p.a., quale base per la compensazione integrale delle spese.

Massime di principio

• L’ordinanza contingibile e urgente presuppone una situazione effettiva di pericolo non fronteggiabile tempestivamente con gli strumenti ordinari, un interesse pubblico da salvaguardare, un’istruttoria adeguata e una motivazione congrua; la contingibilità esprime la necessità dell’intervento e l’urgenza l’impossibilità materiale di differirlo in relazione alla previsione di un danno a breve.
• La circostanza che una situazione di pericolo sia risalente, già conosciuta o non imprevedibile non esclude di per sé la contingibilità e l’urgenza: ciò che rileva è la necessità attuale di un intervento non procrastinabile, anche quando il pericolo sia persistente o si sia aggravato nel tempo.
• La motivazione di un’ordinanza contingibile e urgente può essere integrata per relationem mediante il richiamo a sopralluoghi, relazioni tecniche, segnalazioni degli organi sanitari e documentazione fotografica, purché tali elementi consentano di ricostruire la situazione di pericolo e le ragioni dell’intervento.
• Nelle ordinanze contingibili e urgenti, l’assenza di un termine finale espresso non determina automaticamente l’illegittimità del provvedimento: la necessaria temporaneità dell’intervento va valutata in concreto, anche considerando che l’esecuzione delle opere prescritte può essere destinata a far cessare la situazione di pericolo e, con essa, gli effetti dell’ordinanza.
• Il destinatario di un’ordinanza contingibile e urgente deve essere individuato secondo un criterio di effettività, avuto riguardo alla concreta disponibilità giuridica e materiale del bene e alle effettive possibilità di intervento, e non esclusivamente in base all’astratta titolarità del diritto di proprietà.
• La legittimazione passiva nel giudizio amministrativo spetta all’amministrazione cui è giuridicamente riferibile l’atto impugnato, ossia al soggetto titolare del potere concretamente esercitato; gli enti che abbiano soltanto formato atti istruttori o sollecitato l’adozione del provvedimento, senza esserne titolari, non sono passivamente legittimati.

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