Sentenza n. 375/2026 - Perugia, Sezione 1

Esito

La controversia

Le ricorrenti hanno impugnato il piano attuativo promosso da una società immobiliare per la trasformazione dell’area ex mercato ortofrutticolo di via Settevalli da comparto Ac.Fi.3b a zona per insediamenti commerciali IC(7), destinata alla realizzazione di una grande struttura di vendita, nonché la determinazione regionale che aveva escluso la necessità della VAS e, con motivi aggiunti, la determinazione dirigenziale relativa alla stipula della convenzione urbanistica. I ricorsi sono stati riuniti per identità e connessione degli atti e delle censure. Le ricorrenti hanno dedotto: 1) violazione della disciplina regionale sulla distinzione tra PRG strutturale e operativo, sostenendo che la variante incidesse su scelte strutturali relative a traffico, ambiente e BRT e dovesse seguire il procedimento ordinario di variante alla parte strutturale; 2) illegittimità della verifica di assoggettabilità a VAS, asseritamente svolta in forma semplificata, con omessa trasmissione del rapporto preliminare, carenza della relazione motivata e indebita equiparazione della grande struttura di vendita ai centri commerciali; 3) difetto di istruttoria, motivazione e contraddittorio nella valutazione ambientale, per mancata o insufficiente acquisizione dei pareri su mobilità, traffico, salute, rumore, aspetti idraulici e ambientali; 4) omessa valutazione della saturazione commerciale dell’area, degli effetti sulla concorrenza, sul traffico, sull’ambiente e sulla qualità della vita, nonché mancato aggiornamento della programmazione commerciale comunale; 5) sottostima degli impatti sul traffico, incompatibilità con il progetto BRT e illegittima monetizzazione di parte degli standard di parcheggio; 6) per una delle ricorrenti, violazione delle previsioni paesaggistiche relative ai coni visuali e all’intervisibilità; 7) mancato recepimento delle raccomandazioni contenute nella determinazione di esclusione dalla VAS; 8) incompetenza del dirigente comunale che aveva adottato la successiva determinazione sulla convenzione, modificando l’efficacia del piano, prevedendo una condizione risolutiva collegata a eventuali interdittive e sostituendo il pagamento immediato della contribuzione straordinaria con una garanzia fideiussoria.

La decisione

Il TAR ha riunito i ricorsi e ha ritenuto di poter prescindere dalle eccezioni preliminari di difetto di legittimazione e interesse, poiché le impugnazioni erano infondate nel merito. Ha respinto le censure sulla natura strutturale della variante: il comparto Ac.Fi.3b era individuato nella parte operativa del PRG, mentre la parte strutturale dettava soltanto criteri generali per gli ambiti prevalentemente destinati ad attività; la variante, riducendo capacità edificatoria e destinazioni d’uso e disciplinando concretamente la trasformazione dell’area, riguardava quindi la parte operativa. Il giudice ha escluso che fosse stata compromessa l’unitarietà del comparto Ac.Fi.3, rilevando che l’intervento non precludeva la futura attuazione dell’area limitrofa Ac.Fi.3a. Ha respinto le censure sulla VAS, ritenendo che, sebbene il Comune avesse inizialmente avviato una verifica semplificata, la Regione avesse poi svolto la procedura ordinaria prevista dall’art. 9 della legge regionale n. 12/2010 e dall’art. 12 del d.lgs. n. 152/2006, acquisendo i contributi degli enti competenti. Il rapporto preliminare era stato regolarmente trasmesso dal Comune e poteva essere redatto anche dal soggetto attuatore. La relazione motivata richiesta per la procedura semplificata non era necessaria. La nozione di centro commerciale prevista dalla disciplina ambientale è stata ritenuta compatibile con l’insediamento commerciale progettato. Le contestazioni istruttorie sono state respinte perché la Regione aveva esaminato i contributi degli enti competenti; l’USL aveva formulato valutazioni e prescrizioni su salute e rumore, ARPA si era espressa, e gli uffici comunali avevano approfondito mobilità e traffico. Il TAR ha sottolineato la natura tecnico-discrezionale della verifica di assoggettabilità a VAS, sindacabile solo per manifesta illogicità, travisamento, difetto di motivazione o incoerenza procedurale, vizi non riscontrati. Ha respinto la censura sulla saturazione commerciale, chiarendo che essa non può fondarsi sulla presenza di concorrenti o su valutazioni di mercato, ma soltanto su fattori ambientali, urbanistici, infrastrutturali e di viabilità. Non era necessario un previo aggiornamento generale della programmazione commerciale, essendo consentita la valutazione caso per caso dei singoli progetti. Ha ritenuto conforme la localizzazione, posta vicino al BRT, alla viabilità principale e a un sito produttivo dismesso. Ha respinto le critiche allo studio del traffico, giudicato adeguatamente istruito dagli uffici comunali e non efficacemente smentito dalla relazione privata prodotta dalle ricorrenti. Il coordinamento con il BRT risultava assicurato dalla cessione gratuita delle aree necessarie e dalla progettazione integrata della rotatoria. È stata ritenuta legittima anche la monetizzazione di 190 posti auto, poiché il progetto garantiva complessivamente 388 parcheggi privati e 97 pubblici, oltre alla prossimità della fermata BRT. La censura sui coni visuali è stata respinta sulla base dei pareri favorevoli acquisiti, dell’assenza di coni visuali diretti e della documentazione fotografica. Quanto alle raccomandazioni della determinazione regionale, il TAR ha affermato che esse sono previste dall’art. 12, comma 3-bis, del d.lgs. n. 152/2006 e non dimostrano la necessità della VAS; alcune avevano natura sostanzialmente vincolante e potevano essere attuate nella fase esecutiva, mentre altre risultavano già recepite, tra cui la previsione di nuove alberature. I motivi aggiunti delle prime ricorrenti sono stati respinti per derivazione. È stata respinta anche la censura di incompetenza del dirigente: il Consiglio comunale aveva approvato il piano e lo schema di convenzione, mentre il dirigente si era limitato ad adottare atti gestionali incidenti sull’efficacia e sull’attuazione del piano, sulla garanzia della contribuzione straordinaria e sulla condizione risolutiva prevista dalla legge per il sopravvenire di un’interdittiva. Entrambi i ricorsi e i motivi aggiunti sono stati integralmente respinti, con compensazione delle spese.

Norme richiamate

• artt. 20, commi 5 e 6, 21, comma 2, lett. c), e 22 l.r. Umbria n. 1/2015

  La parte strutturale non può contenere previsioni e discipline di competenza della parte operativa; la parte operativa individua e delimita le diverse parti o tessuti e detta norme di conservazione, trasformazione, uso e relative modalità di attuazione.

  La variante riguardante la concreta trasformazione del comparto Ac.Fi.3b attiene alla parte operativa del PRG, poiché la parte strutturale detta criteri generali e non disciplina puntualmente l’intervento.

• art. 29 TUNA del Comune di Perugia

  L’attuazione dello stralcio o dell’intera zona Ac.fi. può anche avvenire [...] in variante alle previsioni del PRG per le stesse zone Ac.fi.

  La disciplina comunale consente l’attuazione delle zone Ac.fi. mediante piano attuativo in variante alla parte operativa, anche con modifica del mix funzionale.

• art. 134 TUNA del Comune di Perugia

  È consentita la modifica delle destinazioni funzionali [...] con variante al PRG Parte operativa.

  La modifica della destinazione funzionale del comparto da Ac.Fi.3b a IC è compatibile con una variante alla parte operativa.

• art. 12 d.lgs. n. 152/2006

  Qualora l'autorità competente stabilisca di non assoggettare il piano o programma al procedimento di VAS, specifica i motivi principali [...] e specifica le eventuali raccomandazioni per evitare o prevenire effetti significativi e negativi sull'ambiente.

  La procedura di screening può concludersi con la non assoggettabilità a VAS accompagnata da raccomandazioni; la loro presenza non implica di per sé la necessità della VAS.

• art. 9 l.r. Umbria n. 12/2010

  Il Proponente e/o l’Autorità procedente trasmette all’Autorità competente apposita istanza, allegando [...] il Rapporto preliminare.

  Il rapporto preliminare può essere redatto dal proponente e trasmesso dall’autorità procedente; la verifica ordinaria si svolge mediante acquisizione dei contributi dei soggetti competenti in materia ambientale.

• art. 2, commi 3 e 4, regolamento regionale Umbria n. 1/2018

  I Comuni disciplinano [...] la localizzazione [...] delle grandi strutture di vendita [...] favoriscono [...] il recupero del patrimonio edilizio esistente [...] e assicurano la ottimale accessibilità da parte dell’utenza.

  La localizzazione delle grandi strutture deve essere valutata in relazione a accessibilità, infrastrutture, recupero di aree degradate e riduzione della mobilità privata, non in base alla mera presenza di concorrenti.

• art. 87 regolamento regionale Umbria n. 2/2015

  La verifica degli standard di parcheggio deve considerare il fabbisogno di dotazioni territoriali e consente, nel caso esaminato, la monetizzazione della quota non realizzata come parcheggio pubblico.

• art. 42, comma 2, lett. c), d.lgs. n. 267/2000

  Attribuisce al Consiglio comunale la competenza ad approvare i piani; tale competenza è stata rispettata perché il piano e lo schema di convenzione erano stati approvati con deliberazione consiliare.

• art. 28, comma 6, l. n. 1150/1942

  La convenzione urbanistica deve essere approvata con deliberazione consiliare, cui segue l’approvazione dirigenziale; il dirigente può adottare gli atti gestionali conseguenti.

• art. 21-octies l. n. 241/1990

  La censura di incompetenza è stata esaminata con riferimento alla ripartizione tra competenze consiliari e dirigenziali; il TAR ha ritenuto che il dirigente non avesse modificato l’assetto sostanziale approvato dal Consiglio.

Massime di principio

• La variante a un PRG che disciplina concretamente la trasformazione, l’uso e le modalità attuative di un’area già ricompresa nella cornice urbanistica della parte strutturale rientra nella parte operativa, quando non modifica la programmazione strutturale ma attua o specifica i criteri generali già previsti.
• La verifica di assoggettabilità a VAS costituisce esercizio di discrezionalità tecnica e amministrativa ed è sindacabile dal giudice amministrativo solo in presenza di difetto di motivazione, manifesta illogicità, travisamento dei fatti o incoerenza della procedura e dei suoi esiti.
• La conclusione dello screening con la non assoggettabilità a VAS può essere accompagnata da raccomandazioni dirette a prevenire o evitare effetti ambientali negativi; la presenza di tali raccomandazioni non dimostra, di per sé, che il piano dovesse essere sottoposto a VAS.
• La saturazione commerciale di un’area non può essere valutata sulla base del numero o della forza economica degli operatori concorrenti, poiché ciò introdurrebbe una limitazione anticoncorrenziale; rilevano invece gli effettivi fattori ambientali, urbanistici, infrastrutturali e di viabilità connessi al nuovo insediamento.
• La localizzazione di una grande struttura di vendita è compatibile con la programmazione commerciale quando è valutata caso per caso alla luce dell’accessibilità, della presenza o previsione di infrastrutture, del recupero di aree produttive dismesse e della riduzione della mobilità privata, senza necessità di un previo aggiornamento generale della pianificazione commerciale.
• Una volta che il Consiglio comunale abbia approvato il piano e lo schema di convenzione urbanistica, il dirigente può adottare atti gestionali relativi all’efficacia e all’attuazione del piano, incluse garanzie finanziarie e condizioni risolutive previste dalla legge, purché non modifichi l’assetto sostanziale degli interessi già definito dall’organo consiliare.

Come è indicizzato