Sentenza n. 1007/2026 - Torino, Sezione 3

Esito

La controversia

La concessionaria ha impugnato, dapprima mediante ricorso straordinario poi trasposto in sede giurisdizionale, la delibera ART n. 132/2024 e il relativo allegato, deducendo l’illegittimità delle misure sugli obblighi di trasparenza, informazione all’utenza, modalità di gestione dei reclami e rimborso del pedaggio. Ha sostenuto che le misure fossero materialmente irrealizzabili nei termini previsti, imponessero investimenti non considerati nel rapporto concessorio e nel piano economico-finanziario, dipendessero dall’attività di soggetti terzi, fossero indeterminate o illogiche e prevedessero termini irragionevoli per la risposta ai reclami. Con motivi aggiunti ha impugnato la delibera ART n. 211/2025, relativa al sistema di rimborso del pedaggio in presenza di cantieri o traffico bloccato, deducendo: difetto di istruttoria e sottostima dell’impatto economico; carenza di base legale per la previsione di diritti patrimoniali; violazione dell’art. 23 Cost.; illegittimità dell’automatismo tra presenza di cantieri e rimborso; introduzione di una responsabilità oggettiva per eventi dipendenti da terzi; duplicazione con altri meccanismi tariffari premi/penalità; illogicità della metodologia di calcolo del rimborso; irragionevolezza delle soglie di ritardo; contraddittorietà e irrealizzabilità dei termini di applicazione rispetto all’aggiornamento della convenzione e del piano economico-finanziario.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti, compensando le spese. In via preliminare ha escluso il rinvio e la riunione con altre cause, ritenendo che, pur sussistendo connessione oggettiva, le controversie presentassero differenze legate alle caratteristiche delle singole concessionarie. Nel merito ha chiarito che l’attività regolatoria dell’ART è caratterizzata da elevata discrezionalità tecnica e da una particolare esigenza di istruttoria, consultazione e confronto con gli stakeholder. Il sindacato giudiziale può verificare la ragionevolezza tecnica della scelta, anche attraverso l’esame del materiale istruttorio, ma non può sostituire la valutazione dell’Autorità quando la scelta rientri in un ventaglio di opzioni tecnicamente plausibili; spetta al ricorrente dimostrare l’irragionevolezza e prospettare un’alternativa plausibile. Il primo motivo è stato respinto perché la concessionaria non ha dimostrato costi o ostacoli concreti tali da rendere irrealizzabili gli obblighi informativi. Le informazioni potevano essere acquisite mediante dati già disponibili, provider esterni, dati di pedaggio o metodologie di stima; non era imposto l’utilizzo di specifiche tecnologie proprietarie. I costi regolatori rientrano nella fisiologia del rischio d’impresa e il sistema tariffario ne consente il recupero secondo la normale periodicità, senza automatica revisione immediata del rapporto concessorio o del PEF. Sono state ritenute legittime anche la distinzione tra traffico leggero e pesante e la previsione di informazioni da rendere ove disponibili. Il secondo motivo è stato respinto perché le misure relative a eventi perturbativi riguardavano dati storici già disponibili o agevolmente acquisibili; per le informazioni provenienti dai gestori delle aree di servizio era prevista la mera acquisizione dei dati comunicati dai subconcessionari; per gli eventi di traffico le informazioni dovevano essere fornite non appena disponibili. Il terzo motivo è stato respinto poiché la realizzazione dell’app unica non risultava necessariamente subordinata a ingenti investimenti, autorizzazioni o modifiche del PEF, essendo già disponibili strumenti e dati interoperabili. Il quarto motivo è stato dichiarato inammissibile per carenza di interesse, in quanto fondato su una lettura errata delle misure: l’utente che non abbia utilizzato l’autostrada non può ottenere rimborsi o indennizzi, mentre la risposta al reclamo entro trenta giorni può consistere in una risposta motivata sullo stato degli accertamenti ancora in corso. Anche il quinto motivo è stato dichiarato inammissibile per carenza di interesse, poiché la misura sul rimborso allora contenuta nella delibera n. 132/2024 aveva carattere meramente programmatico e non era immediatamente lesiva; la disciplina concreta era stata adottata soltanto con la delibera n. 211/2025. Quanto ai motivi aggiunti, il TAR ha ritenuto adeguata l’istruttoria svolta dall’ART sull’impatto economico, basata su una raccolta dati riguardante cantieri, traffico, tratte e velocità, su consultazioni pubbliche e sull’elaborazione di stime successivamente aggiornate. La stima di 96 milioni di euro è stata ritenuta attendibile e comunque mitigata dai meccanismi transitori di recupero tariffario previsti per le concessioni in essere. Il Collegio ha qualificato il rimborso non come risarcimento né come indennizzo per fatto lecito dannoso, ma come strumento di riequilibrio del sinallagma contrattuale e restituzione di parte del corrispettivo, in presenza di una minore utilità concretamente conseguita dall’utente rispetto a quella normalmente attesa. Tale qualificazione consente di ricondurre il potere dell’ART all’art. 37, comma 2, lett. e), d.l. 201/2011, che autorizza la definizione del contenuto minimo dei diritti degli utenti, anche non risarcitori. Il rimborso non è stato ritenuto una prestazione patrimoniale imposta ai sensi dell’art. 23 Cost., poiché consiste nella restituzione di somme già corrisposte e non in una prestazione autoritativamente imposta. La previsione del rimborso può quindi prescindere dalla colpa del concessionario, dall’illiceità della condotta e dalla prova di un danno concreto, essendo sufficiente la minore utilità del servizio secondo criteri oggettivi e presuntivi, quali la presenza di cantieri o il blocco del traffico. È stata ritenuta legittima anche la previsione di rimborsi per cantieri necessari alla manutenzione e per eventi dipendenti da soggetti terzi, perché il rimborso non ha natura sanzionatoria o risarcitoria. Le soglie di attivazione e la metodologia di calcolo sono state ricondotte alla discrezionalità tecnica dell’ART e giudicate ragionevoli e proporzionate. Il sistema dei rimborsi non è stato ritenuto duplicativo rispetto al meccanismo generale di premi e penalità sulla qualità, avendo diversa funzione, destinatari e parametri. Infine, sono stati ritenuti legittimi i termini fissi di applicazione delle misure, anche per le concessioni vigenti, in quanto necessari a evitare che la tutela degli utenti dipendesse da tempi incerti di modifica delle convenzioni; l’equilibrio economico-finanziario è salvaguardato dai meccanismi progressivi di recupero tariffario.

Norme richiamate

• art. 37, comma 2, lett. e), d.l. 201/2011, convertito dalla l. 214/2011

  L’Autorità è competente nel settore dei trasporti e dell’accesso alle relative infrastrutture ed in particolare provvede: […] e) a definire, in relazione ai diversi tipi di servizio e alle diverse infrastrutture, il contenuto minimo degli specifici diritti, anche di natura risarcitoria, che gli utenti possono esigere nei confronti dei gestori dei servizi e delle infrastrutture di trasporto e a dirimere le relative controversie

  La disposizione attribuisce all’ART il potere di definire il contenuto minimo dei diritti degli utenti, consentendo anche la previsione di diritti non risarcitori, come il rimborso del pedaggio quale strumento di riequilibrio del sinallagma.

• art. 23 Cost.

  Nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge

  La disciplina del rimborso non integra una prestazione patrimoniale imposta, poiché comporta la restituzione di una parte del corrispettivo già pagato in relazione alla minore utilità concretamente conseguita dall’utente.

• art. 14, d.lgs. 285/1992

  Obblighi dell’ente proprietario della strada, tra cui la manutenzione delle infrastrutture

  Gli obblighi di manutenzione gravanti sul concessionario non escludono la possibilità di prevedere rimborsi fondati sulla minore utilità del servizio, poiché il rimborso non ha natura risarcitoria o sanzionatoria.

• art. 6, commi 4 e 6, d.lgs. 285/1992

  Per le strade e le autostrade in concessione, i poteri dell’ente proprietario della strada sono esercitati dal concessionario, previa comunicazione all’ente concedente

  Il concessionario dispone di poteri di regolazione della circolazione e può adottare misure di chiusura o limitazione dell’accesso per gestire situazioni di traffico bloccato, riducendo le conseguenze pregiudizievoli per gli utenti.

• art. 5, comma 3, d.lgs. 285/1992

  I provvedimenti per la regolamentazione della circolazione sono emessi dagli enti proprietari […] con ordinanze motivate e rese note al pubblico mediante i prescritti segnali

  La disciplina conferma i poteri di regolazione della circolazione esercitabili dal concessionario sulle autostrade in concessione.

• art. 23 d.P.R. 1199/1971

  Nel testo è richiamata la trasposizione in sede giurisdizionale del ricorso straordinario a seguito dell’opposizione del controinteressato.

• Regolamento (UE) n. 886/2013

  È richiamato quale fonte di obblighi informativi e di raccolta e condivisione dei dati relativi a eventi e situazioni incidenti sulla sicurezza stradale, già gravanti sui gestori delle infrastrutture.

• Regolamento delegato (UE) 2015/962

  È richiamato quale disciplina europea relativa alla predisposizione di servizi di informazione sul traffico in tempo reale.

• d.m. 10 luglio 2002

  È richiamato per la disciplina della distanza minima dei segnali di preavviso dei cantieri; tale distanza può essere inclusa nel calcolo della lunghezza rilevante del cantiere ai fini del rimborso.

Massime di principio

• Nel sindacato sugli atti di regolazione adottati da un’autorità indipendente nell’esercizio di discrezionalità tecnica, il giudice può verificare la plausibilità e ragionevolezza tecnica della scelta anche attraverso l’esame dell’istruttoria, delle consultazioni e delle osservazioni degli stakeholder, ma non può sostituire la propria valutazione a quella dell’autorità quando la scelta rientri in un ventaglio di opzioni tecnicamente opinabili; il ricorrente deve dimostrare l’irragionevolezza della misura e prospettare un’alternativa plausibile.
• L’art. 37, comma 2, lett. e), d.l. 201/2011 consente all’Autorità di regolazione dei trasporti di definire il contenuto minimo dei diritti degli utenti anche quando tali diritti non abbiano natura risarcitoria.
• Il rimborso del pedaggio previsto in presenza di limitazioni all’utilizzo dell’infrastruttura non costituisce né risarcimento da illecito né indennizzo per fatto lecito dannoso, ma uno strumento di riequilibrio del sinallagma contrattuale e di restituzione di parte del corrispettivo quando l’utente abbia conseguito una utilità inferiore a quella normalmente attesa dal servizio.
• La previsione regolatoria di un rimborso fondato sulla presenza di cantieri o sul blocco del traffico può prescindere dalla colpa, dall’illiceità della condotta del concessionario e dalla prova di un danno concreto, poiché il rimborso mira a riequilibrare oggettivamente il rapporto tra corrispettivo pagato e utilità del servizio, anche mediante criteri presuntivi.
• Il diritto al rimborso del pedaggio non integra una prestazione patrimoniale imposta ai sensi dell’art. 23 Cost. quando consiste nella restituzione di somme già corrisposte dall’utente, anziché nell’imposizione autoritativa di un nuovo esborso.
• In un rapporto concessorio autostradale, l’esistenza di costi derivanti da nuovi obblighi regolatori non comporta automaticamente l’immediata revisione della convenzione o del piano economico-finanziario: il concessionario resta esposto al fisiologico rischio d’impresa, mentre il recupero dei costi può avvenire secondo la periodicità e i meccanismi del sistema tariffario.

Come è indicizzato