Sentenza n. 4836/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La società ha contestato la sentenza del TAR e l’ordinanza sanzionatoria comunale, deducendo, tra l’altro, carenza di legittimazione passiva, poiché non proprietaria né autrice degli abusi e mera utilizzatrice degli impianti; inapplicabilità dell’art. 31 del d.P.R. 380/2001, in ragione della disciplina speciale degli impianti di comunicazione elettronica e della vetustà delle opere; difetto di istruttoria e motivazione, per l’individuazione indifferenziata e solidale dei destinatari e per il richiamo a vincoli e profili ambientali; sproporzione della sanzione, applicata nella misura massima; violazione dell’affidamento, della buona fede, della partecipazione procedimentale e della legge n. 241/1990; mancata considerazione degli interessi costituzionali connessi alla radiodiffusione, alla libertà di manifestazione del pensiero e alla libertà d’impresa; travisamento, sviamento e contraddittorietà dell’azione amministrativa. La società sosteneva inoltre che le opere fossero state assentite in passato e fossero anteriori al d.P.R. 380/2001.

La decisione

L’appello è stato respinto. Il Consiglio di Stato ha rilevato che le principali censure erano già state rivolte, direttamente o indirettamente, contro l’ordinanza di demolizione del 2019, divenuta definitiva per effetto del giudicato formatosi sulla precedente sentenza del TAR. In precedenti accertamenti riguardanti il medesimo abuso era stato stabilito che i manufatti erano privi dei titoli edilizi e degli ulteriori assensi richiesti dai vincoli paesaggistici e sismici. È stata esclusa l’efficacia abilitante degli atti comunali del 1994 e del 1995, ritenuti rispettivamente diretti allo spostamento delle antenne e al provvisorio potenziamento di una struttura, senza costituire titoli edilizi definitivi. La disciplina degli artt. 43, 44 e 46 del d.lgs. 259/2003 è stata interpretata come disciplina di semplificazione e concentrazione procedimentale, non sostitutiva degli assensi edilizi e paesaggistici né idonea a sanare opere prive di titolo. Quanto alla legittimazione passiva, il Collegio ha ritenuto che l’art. 31 del d.P.R. 380/2001 possa riguardare anche soggetti diversi dal proprietario o dall’autore materiale dell’abuso quando abbiano un rapporto qualificato con il manufatto, lo utilizzino stabilmente e ne traggano un vantaggio diretto e attuale. L’utilizzatrice dell’antenna era quindi legittimamente destinataria della sanzione, anche perché l’ordine di demolizione nei suoi confronti era divenuto definitivo. La sanzione pecuniaria ex art. 31, comma 4-bis, è stata qualificata come conseguenza automatica dell’inottemperanza, con funzione anche afflittiva e dissuasiva. L’amministrazione, una volta consolidato l’ordine demolitorio, non poteva rimettere in discussione i destinatari né graduare la sanzione in base ai diversi ruoli soggettivi, trattandosi di illecito omissivo unitario e di responsabilità solidale dei destinatari. La misura massima di 20.000 euro è stata ritenuta legittima perché l’abuso ricadeva in area sottoposta a plurimi vincoli e il regolamento comunale prevedeva un intervallo tra 2.000 e 20.000 euro; la motivazione sull’impatto dell’abuso nel contesto boschivo e naturalistico è stata considerata sufficiente. Gli interessi pubblici connessi alla radiodiffusione non escludevano l’applicazione della sanzione, poiché il bilanciamento con la tutela del territorio era stato operato direttamente dal legislatore mediante il carattere vincolato dell’ordine di demolizione. Nessuna statuizione sulle spese, per la mancata costituzione del Comune.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  La disciplina sanzionatoria edilizia si applica all’inottemperanza all’ordine di demolizione e può riguardare anche soggetti diversi dal proprietario o dall’autore materiale dell’abuso che abbiano un rapporto qualificato con l’opera e ne traggano un’utilità diretta e attuale.

• art. 3, comma 1, lett. e), d.P.R. 380/2001

  Installazione di torri e tralicci per impianti radio-ricetrasmittenti e di ripetitori per i servizi di telecomunicazione

  L’installazione di torri e tralicci per impianti radio-ricetrasmittenti rientra tra gli interventi di nuova costruzione soggetti a permesso di costruire; anche prima della previsione espressa, tali opere potevano richiedere titolo edilizio se comportavano trasformazione urbanistica, edilizia, ambientale o funzionale del territorio.

• art. 43, commi 4 e 5, d.lgs. 259/2003

  L’assimilazione delle infrastrutture di comunicazione elettronica alle opere di urbanizzazione primaria non esclude il rispetto delle autorizzazioni previste per la realizzazione della rete e mantiene ferme le disposizioni a tutela dei beni ambientali e culturali.

• art. 44 d.lgs. 259/2003

  Il procedimento unico per gli impianti di comunicazione elettronica ha funzione di semplificazione e concentrazione degli atti di assenso, ma non elimina la necessità dell’autorizzazione paesaggistica e degli altri titoli richiesti.

• art. 46 d.lgs. 259/2003

  La disciplina semplificata per modifiche di impianti presuppone che gli impianti siano già provvisti di titolo abilitativo e non è applicabile a manufatti originariamente privi di titoli.

• art. 15 l.r. Lazio 15/2008

  La disposizione è richiamata quale disciplina vincolistica applicabile all’area interessata dagli impianti; l’assenza dei relativi assensi concorre a fondare l’abusività delle opere.

• art. 21 l. 241/1990

  Le garanzie e i principi generali del procedimento non consentono di rimettere in discussione un ordine demolitorio ormai definitivo né di superare gli effetti del giudicato sull’abusività e sui destinatari dell’ordine.

• art. 97 Cost.

  Il principio di buon andamento non fonda un affidamento prevalente sulla permanenza di opere abusive e non impedisce l’applicazione vincolata delle sanzioni edilizie.

• art. 21 Cost.

  La libertà di manifestazione del pensiero e gli interessi connessi alla radiodiffusione devono essere bilanciati con la tutela urbanistica e paesaggistica, ma non escludono la demolizione e le conseguenti sanzioni per opere abusive.

• art. 41 Cost.

  La libertà d’impresa non prevale sulle esigenze di ripristino della legalità urbanistica e paesaggistica.

Massime di principio

• L’ordine di demolizione divenuto definitivo cristallizza l’accertamento dell’abusività dell’opera e l’individuazione dei destinatari; nella successiva fase sanzionatoria non possono essere rimesse in discussione la legittimazione passiva, l’imputabilità dell’abuso o gli altri presupposti già coperti dal giudicato.
• La sanzione pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. 380/2001 può essere irrogata anche a un soggetto che non sia proprietario né autore materiale dell’abuso, quando utilizzi stabilmente il manufatto abusivo, ne tragga un vantaggio diretto e attuale e sia destinatario di un ordine di demolizione ormai efficace nei suoi confronti.
• L’inottemperanza all’ordine di demolizione costituisce un illecito omissivo unitario riferibile a tutti i destinatari obbligati; la sanzione pecuniaria può pertanto essere applicata in misura unitaria e solidale, senza obbligo di graduazione in relazione ai diversi ruoli soggettivi o al diverso grado di coinvolgimento nella realizzazione dell’abuso.
• Quando l’abuso ricade in aree sottoposte ai vincoli indicati dalla legge, la sanzione pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. 380/2001 deve essere applicata nella misura massima prevista; negli altri casi la quantificazione deve essere motivata secondo criteri di congruità e proporzionalità.
• Il procedimento unico previsto dal codice delle comunicazioni elettroniche per la realizzazione degli impianti di comunicazione ha natura di semplificazione e concentrazione degli assensi e non elimina, ove necessari, i titoli edilizi, paesaggistici e gli altri atti di tutela ambientale e culturale.
• Gli interessi costituzionali connessi alla radiodiffusione e alla libertà d’impresa non impediscono l’applicazione delle sanzioni edilizie quando l’opera sia abusiva, poiché il bilanciamento con la tutela del territorio è stato operato dal legislatore attraverso il carattere vincolato dell’ordine di demolizione.

Come è indicizzato