Sentenza n. 5583/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato l’ordinanza comunale di demolizione n. 81 del 10 giugno 2024, il verbale di sopralluogo e, con motivi aggiunti, il verbale di accertamento dell’inottemperanza e l’ordinanza di pagamento della sanzione di 20.000 euro prevista per l’inottemperanza all’ordine di demolizione. Hanno dedotto, in sintesi: l’indeterminatezza e genericità dell’ordinanza, soprattutto per il riferimento a ulteriori eventuali opere abusive; il difetto di istruttoria e di motivazione, poiché l’accertamento sarebbe stato eseguito solo dall’esterno; l’insussistenza dei presupposti per l’applicazione dell’art. 31 d.P.R. 380/2001, sostenendo che i bagni pensili sarebbero stati realizzati insieme all’edificio, o comunque già esistenti nel 1921, prima dell’entrata in vigore del regolamento edilizio del 1927; la violazione dell’art. 9-bis d.P.R. 380/2001 e l’erronea qualificazione dei manufatti come superfetazioni o volumi impropri; la decadenza del Piano Particolareggiato del Centro Storico per il decorso del termine decennale; la contraddittorietà dell’ordinanza rispetto alle categorie previste dall’art. 34 delle relative norme tecniche; l’illegittimità dell’ordine concernente il cambio di destinazione d’uso e il frazionamento, desunti dalle visure catastali senza sopralluogo interno; l’inapplicabilità o inefficacia del regolamento edilizio del 1927 e la natura meramente igienico-sanitaria dell’art. 60 del regolamento edilizio del 1998, con conseguente incompetenza del responsabile comunale. Il primo ricorso per motivi aggiunti ha censurato il verbale di accertamento dell’inottemperanza per vizi derivati. Il secondo ha impugnato l’ordinanza di pagamento della sanzione di 20.000 euro, riproponendo integralmente le censure del ricorso introduttivo.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso introduttivo. Ha ritenuto sufficientemente determinata e motivata l’ordinanza, poiché descriveva i due volumi aggettanti, la loro profondità, ubicazione e destinazione a bagni pensili, indicava l’assenza di titoli edilizi e richiamava la disciplina urbanistica che ne imponeva la demolizione. L’accertamento dall’esterno non integrava un difetto di istruttoria, trattandosi di manufatti visibili dalla facciata e documentati fotograficamente. I ricorrenti non hanno provato che i volumi fossero stati realizzati contestualmente all’edificio o fossero certamente esistenti nel 1921; gli atti notarili e le mappe catastali non dimostravano tale circostanza. In ogni caso, l’art. 34 delle norme tecniche del Piano Particolareggiato del Centro Storico imponeva la demolizione dei volumi impropri e delle superfetazioni, e tale prescrizione conservava efficacia anche dopo il decorso del termine decennale, quale prescrizione urbanistica generale e non espropriativa. È stata inoltre ritenuta non decisiva la distinzione terminologica tra superfetazioni e volumi impropri. Quanto al cambio di destinazione d’uso e al frazionamento, i ricorrenti non hanno fornito prova del ripristino della destinazione abitativa, dell’errore catastale o dell’esistenza di un titolo edilizio legittimante, mentre le variazioni risultavano da atti catastali provenienti dalla stessa parte privata. Le censure relative ai regolamenti edilizi del 1927 e del 1998 sono state dichiarate inammissibili per difetto di interesse, perché l’ordinanza era già adeguatamente fondata sull’art. 34 del Piano Particolareggiato; comunque, il TAR ha ritenuto che i regolamenti vietassero anche la conservazione delle latrine sporgenti e legittimassero l’esercizio dei poteri repressivi comunali. Il primo ricorso per motivi aggiunti è stato dichiarato inammissibile, poiché il verbale di accertamento dell’inottemperanza è un atto endoprocedimentale, preparatorio e non autonomamente lesivo. Il secondo ricorso per motivi aggiunti è stato rigettato, in quanto riproponeva integralmente le censure già respinte contro l’ordinanza di demolizione. I ricorrenti sono stati condannati in solido al pagamento di 3.000 euro di spese di lite in favore del Comune.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  non presente nel testo come citazione integrale

  Costituisce la base dell’ordine di demolizione e della disciplina dell’inottemperanza; il potere repressivo è esercitato in presenza dell’accertata abusività delle opere.

• art. 32 d.P.R. 380/2001

  non presente nel testo come citazione integrale

  Richiamato dai ricorrenti in relazione ai presupposti delle variazioni essenziali, ma ritenuto non decisivo dal giudice.

• art. 9-bis d.P.R. 380/2001

  Per gli immobili realizzati in un’epoca nella quale non era obbligatorio acquisire il titolo abilitativo edilizio, lo stato legittimo è quello desumibile dalle informazioni catastali di primo impianto

  Invocato dai ricorrenti, ma non applicato favorevolmente perché non è stata provata la realizzazione dei manufatti nell’epoca indicata; inoltre, la disciplina urbanistica successiva ne imponeva comunque la demolizione.

• art. 27, commi 1 e 3, d.P.R. 380/2001

  Il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale esercita [...] la vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia nel territorio comunale [...]

  Fondamento dei poteri comunali di vigilanza e repressione delle violazioni urbanistico-edilizie.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  non presente nel testo come citazione integrale

  Richiamato quale base della sanzione amministrativa pecuniaria di 20.000 euro per l’inottemperanza all’ordine di demolizione.

• art. 17, comma 1, l. 1150/1942

  Decorso il termine stabilito per la esecuzione del piano particolareggiato questo diventa inefficace per la parte in cui non abbia avuto attuazione, rimanendo soltanto fermo a tempo indeterminato l'obbligo di osservare nella costruzione di nuovi edifici e nella modificazione di quelli esistenti gli allineamenti e le prescrizioni di zona stabiliti dal piano stesso

  Le prescrizioni urbanistiche generali del piano particolareggiato restano efficaci a tempo indeterminato, mentre decadono le disposizioni di natura espropriativa.

• art. 34 delle Norme Tecniche del Piano Particolareggiato del Centro Storico

  sono assoggettati a demolizione edifici o parti di edifici che si presentino in contrasto con la struttura dell’organismo urbano e con i caratteri edilizi ed ambientali del loro intorno

  Prescrizione urbanistica ancora efficace che impone la demolizione dei volumi impropri e delle superfetazioni incompatibili con l’organismo urbano e il contesto edilizio-ambientale.

• art. 41, comma 2, c.p.a.

  non presente nel testo come citazione integrale

  Il soggetto autore dell’esposto, non costituito, non è stato considerato controinteressato processuale.

Massime di principio

• L’ordine di demolizione, quale atto vincolato conseguente all’accertamento dell’abusività, è adeguatamente motivato quando identifica le opere contestate e indica le ragioni della loro abusività; non è necessaria una motivazione ulteriore sull’interesse pubblico concreto e attuale alla demolizione.
• L’accertamento dell’abuso edilizio può essere legittimamente svolto dall’esterno quando le opere sono visibili e chiaramente identificabili dalla loro collocazione e conformazione, purché l’amministrazione disponga di elementi istruttori sufficienti, anche documentazione fotografica coerente con il sopralluogo.
• Il decorso del termine di efficacia di un piano particolareggiato determina l’inefficacia delle sole disposizioni attuative di natura espropriativa, mentre restano efficaci a tempo indeterminato le prescrizioni urbanistiche generali relative all’assetto del territorio, agli allineamenti e alla modificazione degli edifici, fino all’approvazione di una nuova pianificazione.
• La mera presenza di un manufatto nelle mappe catastali di primo impianto non prova necessariamente né la sua data di realizzazione né la sua conformità urbanistico-edilizia; tale prova deve essere fornita dal privato che intende contestare l’abusività dell’opera.
• Il verbale di accertamento dell’inottemperanza all’ordine di demolizione, se si limita a rappresentare lo stato dei luoghi e svolge una funzione preparatoria, è un atto endoprocedimentale non autonomamente impugnabile; l’interesse a ricorrere sorge contro il successivo provvedimento che produce gli effetti sanzionatori o acquisitivi previsti dalla legge.

Come è indicizzato