Sentenza n. 12003/2026 - Roma, Sezione 2B

Esito

La controversia

La società ha impugnato l'ordinanza-ingiunzione con cui il Comune le ha irrogato una sanzione complessiva di euro 180.400,00, di cui euro 170.400,00 per ritenuta coltivazione abusiva di cava oltre il volume autorizzato ed euro 10.000,00 a titolo di contributo ambientale. Ha dedotto: la prescrizione della pretesa sanzionatoria, sostenendo che lo sconfinamento risalisse al 2019-2020 e che parte delle opere fosse del 2015; la violazione dell'art. 28, comma 3, della legge regionale Lazio n. 17/2004 e dell'art. 11 della legge n. 689/1981, nonché difetto di istruttoria ed errore di fatto, per avere il Comune quantificato il volume estratto sulla base di una stima approssimativa; l'omessa detrazione del materiale di scoperta e degli sfridi, con conseguente sovrastima del materiale commercializzabile e sproporzione della sanzione; la violazione dell'art. 7 della legge n. 241/1990, per mancata comunicazione di avvio dello specifico procedimento sanzionatorio; la tardiva contestazione dell'illecito ai sensi dell'art. 14 della legge n. 689/1981; la violazione dei criteri di graduazione della sanzione, per mancata considerazione dell'attività di recupero ambientale, del progetto di ripristino e delle condizioni economiche dell'impresa. Il Comune ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo che la controversia riguardasse esclusivamente l'opposizione a una sanzione amministrativa pecuniaria, devoluta al giudice ordinario.

La decisione

Il TAR ha accolto l'eccezione preliminare del Comune e ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, senza esaminare nel merito le censure sulla prescrizione, sull'istruttoria, sulla quantificazione della sanzione, sulla partecipazione procedimentale, sulla tempestività della contestazione e sulla sua graduazione. Il Collegio ha distinto la disciplina generale dell'attività estrattiva, riconducibile all'uso del territorio, dalla specifica controversia avente a oggetto soltanto l'ordinanza-ingiunzione afflittiva. La revoca dell'autorizzazione alla coltivazione della cava era stata adottata con autonomo provvedimento, non impugnato, e non costituiva oggetto del giudizio. La sanzione è stata qualificata come reazione punitiva a un comportamento illecito, incidente direttamente sul patrimonio del destinatario e non espressiva di un potere conformativo o di governo del territorio. Pertanto, la controversia concerne un diritto soggettivo a non subire una prestazione patrimoniale illegittima ed è devoluta al giudice ordinario ai sensi dell'art. 22 della legge n. 689/1981. L'art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a. non è stato ritenuto applicabile, poiché la giurisdizione esclusiva in materia urbanistica ed edilizia riguarda gli atti di governo del territorio e non include le opposizioni a sanzioni amministrative pecuniarie afflittive. È stata indicata la possibilità di riassumere il giudizio davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato della sentenza, ai sensi dell'art. 11 c.p.a. La società è stata condannata alle spese, liquidate in euro 4.000,00 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 22 l. 689/1981

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Devolve al giudice ordinario l'opposizione alle ordinanze-ingiunzioni di pagamento per sanzioni amministrative, salvo specifiche deroghe legislative.

• art. 28, comma 3, l.r. Lazio n. 17/2004

  Chiunque intraprenda l'attività di coltivazione di cui agli articoli 12 e 17 senza autorizzazione […] è soggetto al pagamento di una somma non inferiore a 35.000 euro e non superiore a 350.000 euro, da determinarsi tenendo conto della quantità e del valore del materiale estratto, nonché della gravità del danno ambientale causato.

  Configura una sanzione amministrativa pecuniaria conseguente all'accertamento dell'illecito, con margini valutativi dell'amministrazione limitati alla quantificazione entro i limiti legali.

• art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a.

  Sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo .... f) le controversie aventi ad oggetto gli atti e i provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia urbanistica e edilizia, concernente tutti gli aspetti dell'uso del territorio

  La giurisdizione esclusiva in materia urbanistica ed edilizia non si estende alle controversie concernenti esclusivamente sanzioni amministrative pecuniarie afflittive, quando non siano contestati atti di governo o conformazione del territorio.

• art. 11 c.p.a.

  la causa può essere riassunta davanti al Giudice Ordinario, entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della presente pronuncia.

  In caso di declinatoria della giurisdizione amministrativa, il giudizio può essere riassunto davanti al giudice munito di giurisdizione entro il termine perentorio indicato.

• art. 7 l. 241/1990

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  La censura relativa alla mancata comunicazione di avvio del procedimento sanzionatorio non è stata esaminata per difetto di giurisdizione.

• art. 14 l. 689/1981

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  La censura relativa alla tardività della contestazione non è stata esaminata per difetto di giurisdizione.

• art. 11 l. 689/1981

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Le censure relative ai criteri di determinazione e graduazione della sanzione non sono state esaminate per difetto di giurisdizione.

Massime di principio

• L'opposizione a un'ordinanza-ingiunzione che irroga una sanzione amministrativa pecuniaria per violazione della disciplina delle attività estrattive appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, anche quando l'attività sanzionata incide in senso lato sull'uso del territorio.
• La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia urbanistica ed edilizia, prevista dall'art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a., riguarda le controversie relative all'esercizio di poteri di pianificazione, governo, gestione o conformazione del territorio e non comprende la mera contestazione di una sanzione amministrativa pecuniaria afflittiva.
• La qualificazione della controversia ai fini del riparto di giurisdizione dipende dall'oggetto sostanziale della domanda: quando il ricorrente contesta esclusivamente il fondamento, la procedura, la tempestività o la misura della sanzione, fa valere un diritto soggettivo a non subire una prestazione patrimoniale illegittima.
• La mancata impugnazione del separato provvedimento di revoca del titolo autorizzatorio rende estranea al giudizio sull'ordinanza-ingiunzione ogni questione relativa alla legittimità della revoca e limita l'oggetto del processo alla pretesa sanzionatoria.
• In caso di declinatoria della giurisdizione amministrativa, il giudizio può essere riassunto davanti al giudice ordinario munito di giurisdizione entro tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia, ai sensi dell'art. 11 c.p.a.

Come è indicizzato