Sentenza n. 4273/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

L'appellante ha contestato gli avvisi con cui erano stati richiesti canoni unici patrimoniali per tre stazioni radio base e, in via derivata, il regolamento comunale, le deliberazioni consiliari e la deliberazione di Giunta che avevano disciplinato e quantificato il canone. In appello ha dedotto violazione e falsa applicazione dell'art. 1, commi 816 e seguenti, della l. n. 160/2019, della disciplina sulle comunicazioni elettroniche, della l. n. 241/1990, del d.lgs. n. 446/1997 e del TUEL, nonché dei principi costituzionali ed eurounitari rilevanti. In particolare, ha sostenuto che il principio di tendenziale invarianza del gettito costituisse anche un limite massimo a tutela degli occupanti; che le tariffe comunali fossero sproporzionate, irragionevoli e prive di adeguata istruttoria; che il canone di 800 euro per impianto introdotto dal comma 831-bis dell'art. 1 della l. n. 160/2019 fosse applicabile già all'annualità 2021 o avesse natura interpretativa; che il divieto di imporre ulteriori oneri agli impianti di comunicazione elettronica impedisse la pretesa comunale; che il raffronto con le altre tariffe comunali evidenziasse disparità di trattamento; che le precedenti concessioni-contratto e i relativi canoni fossero nulli; che la Giunta comunale fosse incompetente a determinare coefficienti e tariffe; e che la sentenza di primo grado fosse viziata per omessa pronuncia, travisamento e violazione delle norme processuali.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto che il principio di invarianza del gettito previsto dall'art. 1, comma 817, della l. n. 160/2019 abbia una funzione essenzialmente finanziario-contabile, volta a salvaguardare l'equilibrio di bilancio dell'ente, e non costituisca un limite massimo a protezione dei singoli occupanti. La possibilità di variare le tariffe comprende anche aumenti, purché rispettosi dei criteri legislativi e della ragionevolezza. I parametri di durata, superficie, tipologia, finalità e zona occupata previsti dal comma 824 sono sufficientemente determinati ai fini della riserva relativa di legge di cui all'art. 23 Cost.; la maggiorazione per oneri di manutenzione è solo aggiuntiva e non rappresenta l'unico presupposto per aumentare il canone. Il divieto di imporre oneri non previsti dalla legge per gli impianti di comunicazione elettronica deve essere coordinato con la disciplina del canone unico e con il principio di invarianza del gettito. Il comma 831-bis, introdotto dal d.l. n. 77/2021, ha natura innovativa e non interpretativa: poiché è intervenuto dopo la scadenza del pagamento del 2021, trova applicazione dal 1° gennaio 2022 e non può essere utilizzato per valutare la legittimità dei canoni relativi al 2021. Gli importi richiesti non sono stati ritenuti sproporzionati, anche perché non superiori a quelli applicati nel 2020 a titolo di COSAP; il Comune aveva inoltre documentato l'istruttoria e il mantenimento dell'invarianza complessiva del gettito. Non era possibile contestare in questa sede la legittimità dei precedenti canoni COSAP mai impugnati, mentre le contestazioni stragiudiziali della dante causa non costituivano un'exceptio nullitatis. La deduzione della nullità delle concessioni-contratto era comunque nuova in appello e, secondo il giudice, l'eventuale violazione avrebbe comportato annullabilità e non nullità. Il confronto con altre tipologie di occupazione non dimostrava disparità, trattandosi di situazioni diverse; inoltre, la censura sul co-siting era priva di interesse poiché gli avvisi non applicavano quella maggiorazione. È stata dichiarata manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale. Quanto alla competenza, il Consiglio ha ritenuto legittima la determinazione delle tariffe da parte della Giunta: il Consiglio comunale aveva istituito e disciplinato il canone con regolamento, mentre la definizione dei coefficienti e delle tariffe rientrava nella delega regolamentare e nella competenza residuale della Giunta. Le spese sono state integralmente compensate per la novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 1, commi 816-821, 824, 826 e 831-bis l. 27 dicembre 2019, n. 160

  "Il canone è disciplinato dagli enti in modo da assicurare un gettito pari a quello conseguito dai canoni e dai tributi che sono sostituiti dal canone, fatta salva, in ogni caso, la possibilità di variare il gettito mediante la modifica delle tariffe"; "Il canone può essere maggiorato di eventuali effettivi e comprovati oneri di manutenzione"; "Il versamento del canone è effettuato entro il 30 aprile di ciascun anno in unica soluzione"

  Il comma 817 tutela l'invarianza finanziaria dell'ente e non stabilisce un limite massimo a protezione degli occupanti; la variazione tariffaria può essere anche incrementale, purché conforme ai criteri legislativi e alla ragionevolezza. Il comma 831-bis introduce una disciplina innovativa, applicabile dal 1° gennaio 2022.

• art. 54 d.lgs. 1° agosto 2003, n. 259

  "non è possibile assoggettare gli impianti a rete di telecomunicazioni a canoni o oneri non previsti dalla legge"

  Il divieto di imporre oneri non previsti dalla legge deve essere coordinato con il canone previsto dall'art. 1, comma 816, della l. n. 160/2019 e con il principio di invarianza del gettito.

• art. 86, comma 3, e art. 90, comma 1, d.lgs. 1° agosto 2003, n. 259

  Gli impianti di telecomunicazione sono assimilati alle opere di urbanizzazione primaria e hanno carattere di pubblica utilità.

  La pubblica utilità rileva soprattutto sul piano urbanistico-edilizio e della localizzazione degli impianti, ma non comporta automaticamente l'applicazione di canoni economicamente meno gravosi.

• art. 23 Cost.

  La riserva relativa di legge in materia di prestazioni patrimoniali imposte è rispettata quando la fonte primaria stabilisce criteri direttivi e linee generali sufficienti; i parametri del comma 824 sono stati ritenuti adeguati.

• art. 42, comma 2, lett. f), e art. 48, comma 2, d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267

  Il Consiglio comunale è competente per l'istituzione e l'ordinamento dei tributi, mentre la Giunta conserva la competenza generale residuale e può determinare le tariffe quando il regolamento consiliare le attribuisca tale funzione.

• art. 31, comma 4, c.p.a.

  L'eccezione di nullità può essere sollevata dalla parte resistente; il rilievo officioso non sostituisce l'iniziativa di parte e non consente all'interessato di omettere l'azione di accertamento della nullità.

• art. 104 c.p.a.

  La deduzione in appello della nullità delle concessioni-contratto, non proposta in primo grado come domanda, costituisce domanda o censura nuova e non è ammissibile.

• art. 48 c.p.a.

  La controversia originariamente introdotta con ricorso straordinario è stata riassunta davanti al TAR a seguito dell'opposizione dell'amministrazione.

• art. 11 l. 7 agosto 1990, n. 241

  La qualificazione delle concessioni-contratto come accordi sostitutivi non comporta, in caso di violazione di legge, la nullità civilistica per violazione di norma imperativa; nel sistema amministrativo la forma ordinaria di invalidità è l'annullabilità, salvo i casi tassativi di nullità.

Massime di principio

• Il principio di tendenziale invarianza del gettito previsto dall'art. 1, comma 817, della l. n. 160/2019 tutela l'equilibrio finanziario complessivo dell'ente locale e non costituisce un limite massimo inderogabile a protezione dei singoli occupanti; la modifica delle tariffe può quindi determinare anche un aumento del gettito, purché rispetti i criteri legislativi e il principio di ragionevolezza.
• I criteri di durata, superficie, tipologia, finalità e zona occupata previsti dall'art. 1, comma 824, della l. n. 160/2019 sono sufficientemente determinati per soddisfare la riserva relativa di legge di cui all'art. 23 Cost.; gli enti locali possono modulare il canone sulla base di tali parametri senza dover dimostrare, per ogni aumento, specifici e comprovati oneri di manutenzione.
• Il comma 831-bis dell'art. 1 della l. n. 160/2019, introdotto dal d.l. n. 77/2021, ha natura innovativa e non interpretativa; il canone fisso di 800 euro per impianto si applica dal 1° gennaio 2022, non potendo incidere sui canoni relativi al 2021 quando la disposizione è intervenuta dopo la scadenza del versamento annuale.
• Il divieto di imporre agli impianti di comunicazione elettronica canoni o oneri non previsti dalla legge deve essere coordinato con la disciplina del canone unico patrimoniale e con il principio di invarianza del gettito previsto dalla l. n. 160/2019; la qualificazione degli impianti come opere di pubblica utilità non impone automaticamente una riduzione del canone.
• Quando il regolamento comunale istituisce e disciplina il canone unico, la determinazione annuale dei coefficienti moltiplicatori e delle tariffe può essere demandata alla Giunta comunale, purché tale delega sia compatibile con la disciplina legislativa e con il regolamento approvato dal Consiglio.
• Nel sistema dell'invalidità degli atti amministrativi, la violazione di norme imperative da parte di concessioni-contratto o accordi amministrativi determina di regola annullabilità e non nullità, salvo le ipotesi tassative di nullità; la nullità non può essere introdotta per la prima volta in appello come domanda o censura nuova.

Come è indicizzato