Sentenza n. 5903/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La controversia riguarda il diniego comunale di autorizzazione paesaggistica relativo a un progetto di restauro, risanamento e adeguamento funzionale di un fabbricato rurale situato in zona agricola del PRG e nella zona territoriale 3 del Piano urbanistico territoriale dell'Area Sorrentino-Amalfitana, approvato con legge regionale campana n. 35/1987. Il Comune aveva inizialmente espresso valutazioni favorevoli, mentre la Soprintendenza, dopo ulteriore istruttoria e sopralluogo congiunto, aveva espresso parere negativo, recepito dal Comune. In appello sono stati dedotti: a) incompetenza della Soprintendenza, poiché il parere avrebbe riguardato questioni urbanistiche ed edilizie, tra cui la qualificazione dell'intervento e l'applicabilità della legge regionale sul piano casa; b) violazione dell'art. 146 del d.lgs. 42/2004, dell'art. 117 Cost., dell'art. 3 d.P.R. 380/2001, delle disposizioni della l.r. Campania n. 19/2009 e dell'art. 17 della l.r. n. 35/1987; c) erronea qualificazione dell'intervento, che l'appellante riteneva ristrutturazione edilizia ammissibile in forza della legge sul piano casa; d) eccesso di potere per travisamento dei fatti, erroneità dei presupposti e della motivazione, carenza istruttoria, illogicità e perplessità; e) illegittimità derivata del diniego comunale rispetto al parere della Soprintendenza. L'appellante sosteneva inoltre che la l.r. n. 19/2009 potesse derogare alle prescrizioni del PUT, anche perché l'art. 12-bis della stessa legge avrebbe previsto l'applicazione del piano casa nei territori disciplinati dalla l.r. n. 35/1987.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la sentenza di primo grado. I due motivi sono stati esaminati congiuntamente. Quanto alla competenza, il Collegio ha ritenuto legittimo l'intervento della Soprintendenza, poiché il PUT della Campania, pur configurandosi anche come strumento di pianificazione territoriale, ha specifica considerazione dei valori paesaggistici e ambientali e contiene direttive vincolanti per gli strumenti urbanistici comunali. Non è quindi possibile separare rigidamente la materia urbanistico-edilizia da quella paesaggistica quando l'intervento incide su prescrizioni del PUT aventi funzione di tutela del paesaggio. Per la zona territoriale 3, disciplinata mediante il richiamo alle regole della zona 1b, la l.r. n. 35/1987 consente soltanto interventi conservativi, quali restauro, manutenzione ordinaria e straordinaria, demolizione delle superfetazioni e un limitato adeguamento funzionale; le opere prospettate non rientrano tra quelle ammesse. È stata quindi ritenuta ultronea ogni ulteriore discussione sulla consistenza delle preesistenze e sulla qualificazione dell'intervento come demolizione e ricostruzione. Il Collegio ha escluso che la successiva l.r. n. 19/2009 sul piano casa abbia abrogato o derogato validamente ai limiti paesaggistici del PUT. In particolare, l'art. 12-bis, commi 2, 3 e 4, della l.r. n. 19/2009 è stato dichiarato costituzionalmente illegittimo dalla Corte costituzionale con sentenza n. 261/2021 nella parte in cui consentiva interventi in deroga alla l.r. n. 35/1987, in contrasto con il principio di prevalenza della pianificazione paesaggistica sancito dall'art. 145, comma 3, d.lgs. 42/2004. È stata altresì esclusa l'applicabilità dell'art. 7, comma 8-bis, della l.r. n. 19/2009, sia per la prevalenza del PUT, sia perché la disposizione riguarda il recupero edilizio in aree urbane degradate, ambito nel quale non risultava compresa l'area interessata. Il diniego paesaggistico è stato pertanto ritenuto legittimo. Le spese del grado sono state compensate per eccezionali ragioni.

Norme richiamate

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  La Soprintendenza è competente a esprimere il parere paesaggistico obbligatorio e vincolante quando l'intervento incide sui valori paesaggistici tutelati dal PUT.

• art. 145, comma 3, d.lgs. 42/2004

  Le prescrizioni dei piani paesaggistici prevalgono sugli altri strumenti di pianificazione territoriale e urbanistica; il legislatore regionale non può introdurre deroghe o contrasti rispetto alle previsioni di tutela paesaggistica in senso stretto.

• art. 117, comma 2, lett. s), Cost.

  La tutela dell'ambiente e del paesaggio rientra nella competenza esclusiva dello Stato e costituisce limite inderogabile alla disciplina regionale incidente sul territorio.

• l.r. Campania n. 35/1987

  Per la zona territoriale 3, attraverso il rinvio alla zona 1b, sono ammessi soltanto gli interventi conservativi e il limitato adeguamento funzionale espressamente previsti dalla legge regionale.

• l.r. Campania n. 19/2009

  Le disposizioni del piano casa non possono derogare alle prescrizioni paesaggistiche del PUT; l'art. 12-bis, commi 2, 3 e 4, è stato dichiarato incostituzionale nella parte in cui consentiva tale deroga.

• art. 7, comma 8-bis, l.r. Campania n. 19/2009

  È consentito il recupero edilizio soltanto agli aventi titolo alla data del 1° gennaio 2018, in deroga agli strumenti urbanistici vigenti, mediante intervento di ricostruzione in sito, di edifici diruti e ruderi, purché ne sia comprovata la preesistenza alla stessa data di entrata in vigore della legge regionale n. 1/2016 nonché la consistenza e l'autonomia funzionale, con obbligo di destinazione del manufatto ad edilizia residenziale e secondo le disposizioni di cui all’articolo 5 della presente legge.

  La disposizione non consente di derogare alle prescrizioni paesaggistiche del PUT e, inoltre, è riferita alle aree urbane degradate, non risultate sussistenti nel caso concreto.

• art. 12-bis, commi 2, 3 e 4, l.r. Campania n. 19/2009

  La Corte costituzionale, con sentenza n. 261/2021, ne ha dichiarato l'illegittimità costituzionale nella parte in cui consentiva la realizzazione degli interventi edilizi in deroga alle prescrizioni della l.r. Campania n. 35/1987 non recanti limiti di inedificabilità assoluta.

Massime di principio

• Un piano territoriale regionale che attribuisce specifica considerazione ai valori paesaggistici e ambientali, come il PUT dell'Area Sorrentino-Amalfitana, opera quale strumento di tutela paesaggistica e formula prescrizioni vincolanti per la pianificazione urbanistica comunale; tali prescrizioni prevalgono sugli strumenti urbanistici successivi o di settore.
• Quando un intervento edilizio incide su prescrizioni del piano paesaggistico o di uno strumento territoriale avente specifica valenza paesaggistica, la Soprintendenza è competente a esprimere il parere paesaggistico, anche se la valutazione coinvolge profili di qualificazione edilizia e urbanistica dell'intervento.
• La tutela paesaggistica, rientrante nella competenza esclusiva statale ai sensi dell'art. 117, comma 2, lett. s), Cost., costituisce limite inderogabile alla disciplina regionale e non può essere sacrificata per mere esigenze urbanistiche o edilizie.
• Una legge regionale sul piano casa non può derogare alle prescrizioni paesaggistiche vincolanti contenute in un piano paesaggistico o in uno strumento territoriale con specifica considerazione dei valori paesaggistici; sono costituzionalmente illegittime le disposizioni regionali che consentano tale deroga.
• Se la disciplina paesaggistica applicabile a una determinata zona elenca tassativamente gli interventi ammessi, sono esclusi gli interventi edilizi diversi da quelli espressamente consentiti, senza che possa assumere rilievo una diversa qualificazione dell'opera fondata sulla normativa regionale sul piano casa.

Come è indicizzato