Sentenza n. 1298/2026 - Salerno, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato gli atti con cui le sono stati attribuiti 15 anziché 17 punti nella graduatoria degli indicatori di performance per la branca di radiodiagnostica, con conseguente collocazione nel terzo gruppo e decurtazione del budget 2025. Con il primo motivo ha sostenuto che, ai fini dell’indicatore C7, il rapporto tra produzione netta annua extratetto e tetto di spesa netto dovesse essere calcolato prima della regressione tariffaria e senza sottrarre l’abbattimento relativo al superamento del VMP; ciò avrebbe comportato l’attribuzione di 3 anziché 1 punto e il passaggio nella fascia superiore. Con il secondo motivo ha dedotto l’illegittimità della riduzione del budget 2025, intervenuta nel corso dell’anno e riferita anche a variazioni maturate per annualità precedenti, lamentando violazione dei principi di irretroattività, proporzionalità, buon andamento, legittimo affidamento, certezza dei rapporti giuridici, nonché difetto di istruttoria e motivazione. Con il terzo motivo ha contestato il consuntivo 2024 e l’abbattimento di 231.933 euro per superamento del VMP, sostenendo che dal calcolo dovessero essere escluse le prestazioni rese a utenti residenti fuori dalla Campania. Con il quarto motivo ha contestato la clausola di salvaguardia contenuta negli schemi contrattuali, deducendo violazione del diritto di difesa, nullità della clausola, violazione di buona fede, proporzionalità e affidamento, nonché introduzione di una sanzione atipica. L’ASL ha eccepito, tra l’altro, omessa notifica ai controinteressati, improcedibilità per mancata sottoscrizione dei contratti e inammissibilità per tardiva impugnazione degli atti presupposti, oltre a contestare nel merito le censure.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso, ritenendo infondate tutte le censure e dichiarando di poter prescindere dall’esame delle eccezioni preliminari. Quanto all’indicatore C7, ha distinto la regressione tariffaria dal controllo sul VMP: la prima riguarda il recupero delle somme relative a prestazioni eccedenti i tetti di spesa, mentre il secondo costituisce un autonomo limite volto a evitare la concentrazione delle strutture sulle prestazioni più remunerative e a favorire una sana competizione. Poiché il superamento del VMP opera prima e indipendentemente dalla regressione tariffaria, l’ASL ha correttamente sottratto il relativo abbattimento nel determinare la produzione netta extratetto rilevante per il C7. La documentazione regionale, applicata uniformemente alle ASL, conferma che il superamento VMP è una voce distinta dagli abbattimenti per regressione tariffaria. L’invio di una precedente graduatoria con punteggi diversi non ha generato affidamento, trattandosi di dati provvisori. È stata respinta anche la censura di retroattività della riduzione del budget: il sistema di premialità era previamente conoscibile, la riduzione è stata applicata nell’esercizio 2025 sulla base dei dati 2024 e la disciplina regionale prevedeva il cumulo delle variazioni relative alle annualità precedenti ai fini della determinazione del tetto 2025; il ritardo dell’ASL non rendeva illegittima l’applicazione del sistema. Quanto al VMP, il contratto imponeva di considerare l’importo complessivo rilevante per il limite di spesa e non consentiva di escludere le prestazioni rese a utenti residenti fuori regione. Tali prestazioni incidono comunque, anche indirettamente, sulla fiscalità regionale e rientrano nella ratio del limite VMP; le circostanze fattuali dedotte dalla ricorrente non potevano derogare alla disciplina regionale e contrattuale. Infine, è stata ritenuta legittima la clausola di salvaguardia, quale espressione di un potere autoritativo generale e strumento di tutela dell’equilibrio finanziario e dei livelli essenziali di assistenza. La ricorrente ha comunque potuto esercitare il diritto di difesa senza sottoscrivere il contratto, grazie alla tutela cautelare. Spese compensate per la complessità e novità di parte delle questioni.

Norme richiamate

• art. 8-quinquies d.lgs. 502/1992

  La contrattualizzazione delle prestazioni delle strutture private accreditate e la relativa disciplina dei tetti di spesa si inseriscono nel sistema autoritativo di programmazione sanitaria e di contenimento della spesa.

• art. 24 Cost.

  La clausola di salvaguardia non viola il diritto di azione e difesa quando la struttura può contestare giudizialmente gli atti amministrativi senza essere costretta a sottoscrivere il contratto.

• art. 97 Cost.

  I principi di buon andamento e imparzialità sono richiamati nell’ambito del controllo sulla corretta applicazione dei criteri regionali di premialità e di determinazione dei tetti di spesa.

• art. 113 Cost.

  La tutela giurisdizionale resta assicurata alla struttura accreditata anche in presenza della clausola di salvaguardia, se può impugnare gli atti lesivi.

• art. 32, comma 8, l. 449/1997

  Consente alle Regioni di individuare preventivamente i limiti massimi annuali di spesa sostenibili per le istituzioni sanitarie pubbliche e private.

• art. 1 d.lgs. 502/1992

  Fonda il sistema di programmazione sanitaria e il perseguimento dei livelli essenziali di assistenza nel rispetto dell’economicità nell’impiego delle risorse.

• art. 12 d.lgs. 502/1992

  È richiamato quale fondamento della programmazione e del finanziamento del Servizio sanitario nazionale.

• art. 39 d.lgs. 446/1997

  È richiamato nel quadro normativo dei vincoli finanziari e della ripartizione del Fondo sanitario nazionale.

Massime di principio

• Il limite relativo al superamento del valore medio delle prestazioni (VMP) è ontologicamente e funzionalmente distinto dalla regressione tariffaria: il primo opera quale parametro di appropriatezza e di equilibrio della produzione della struttura, mentre la seconda riguarda il recupero delle somme relative alle prestazioni eccedenti i tetti di spesa.
• Ai fini del calcolo di un indicatore premiale fondato sulla produzione netta extratetto, l’amministrazione può considerare gli abbattimenti derivanti dal superamento del VMP quando la disciplina regionale non li esclude espressamente e li colloca, quale voce autonoma, prima della regressione tariffaria.
• La determinazione dei tetti di spesa dell’esercizio in corso non è retroattiva per il solo fatto di essere adottata nel corso dell’anno, quando applica criteri previamente conoscibili sulla base dei dati dell’esercizio precedente e la disciplina regionale prevede il cumulo delle variazioni maturate nelle annualità precedenti.
• Nel calcolo del VMP di una struttura sanitaria accreditata devono essere considerate, ove previsto dalla disciplina contrattuale e regionale, tutte le prestazioni rilevanti per il limite di spesa, comprese quelle erogate a utenti residenti in altre Regioni; la loro remunerazione da parte delle Regioni di provenienza non ne impone lo scorporo.
• La clausola di salvaguardia imposta nei contratti delle strutture sanitarie accreditate è legittima quando costituisce attuazione di una determinazione autoritativa generale, è funzionale alla tutela dell’equilibrio finanziario e dei livelli essenziali di assistenza e non impedisce in concreto l’accesso alla tutela giurisdizionale.

Come è indicizzato