Parere n. 1690/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

Le ricorrenti, comproprietarie dal 2013 di un immobile, hanno impugnato i provvedimenti comunali del novembre 2015 con cui il Comune aveva rettificato e confermato l’annullamento in autotutela del permesso di costruire in sanatoria n. 104/2008 e l’ordine di ripristino dello stato dei luoghi. Il permesso riguardava un ampliamento consistente nella chiusura laterale di uno stenditoio coperto, già contestato come difforme dal permesso di costruire n. 22/2005. L’autotutela era stata avviata su sollecitazione di un privato e sulla base di una sentenza penale definitiva che aveva ritenuto gli originari proprietari responsabili di violazioni edilizie e aveva qualificato il titolo in sanatoria come tamquam non esset per mancanza della doppia conformità. Le ricorrenti hanno dedotto l’errata applicazione dei principi sull’autotutela, la violazione del legittimo affidamento, il difetto e la contraddittorietà della motivazione e l’errore sui presupposti. Hanno sostenuto che la sentenza penale non fosse automaticamente vincolante per il Comune, che l’amministrazione dovesse verificare autonomamente i presupposti dell’annullamento, considerare il lungo tempo trascorso dal rilascio del titolo e valutare gli interventi di riduzione dell’abuso indicati nella relazione tecnica allegata alla domanda di sanatoria.

Il parere

Il Consiglio di Stato ha ritenuto il ricorso meritevole di accoglimento. Il Comune ha recepito automaticamente la sentenza penale, senza svolgere un’autonoma valutazione della sua portata, senza verificare specificamente i presupposti dell’annullamento d’ufficio e senza esaminare gli interventi riduttivi degli abusi prospettati dai proprietari. La sentenza penale non vincolava il Comune: l’ente non era stato parte del giudizio e la pronuncia non conteneva alcun ordine di demolizione. L’art. 654 c.p.p. attribuisce efficacia vincolante al giudicato penale, nel giudizio amministrativo, solo al ricorrere di rigorosi presupposti soggettivi e oggettivi, limitatamente all’accertamento dei fatti materiali e non alla loro qualificazione giuridica o valutazione amministrativa. Il carattere doveroso dell’annullamento oltre il termine temporale avrebbe potuto derivare da una sentenza penale recante anche l’ordine di demolizione ai sensi dell’art. 31, comma 9, d.P.R. 380/2001, circostanza non verificatasi. Inoltre, l’annullamento era intervenuto oltre otto anni dopo il rilascio del titolo. Il Comune non aveva accertato né motivato l’eventuale falsa rappresentazione dei fatti o omissione di circostanze rilevanti da parte dei richiedenti, condizioni che possono consentire il superamento del termine previsto dall’art. 21-nonies l. 241/1990. Il Consiglio di Stato ha pertanto ritenuto illegittimi i provvedimenti impugnati, disponendone l’annullamento, ma lasciando fermo il potere del Comune di provvedere nuovamente nel rispetto dei principi indicati.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il comma 2-bis consente di procedere all’annullamento d’ufficio oltre il termine previsto dal comma 1 nei casi di false rappresentazioni dei fatti e dichiarazioni sostitutive false o mendaci.

  Il superamento del termine temporale per l’annullamento d’ufficio di un titolo edilizio richiede l’accertamento inequivoco, da parte dell’amministrazione, che il richiedente abbia rappresentato uno stato preesistente diverso da quello reale o abbia omesso circostanze rilevanti.

• art. 654 c.p.p.

  L’efficacia vincolante del giudicato penale nel giudizio amministrativo presuppone rigorosi requisiti soggettivi e oggettivi: il vincolo opera nei confronti dell’imputato, della parte civile e del responsabile civile costituiti o intervenuti e riguarda l’accertamento dei fatti materiali, non la loro qualificazione o valutazione giuridica.

• art. 31, comma 9, d.P.R. 380/2001

  Una sentenza penale che ordini la demolizione delle opere abusive e dichiari illecito il titolo edilizio può rendere doveroso il preventivo ritiro del titolo mediante annullamento d’ufficio, anche oltre il termine ordinario.

• artt. 27, 31, 34 e 44 d.P.R. 380/2001

  Le disposizioni erano richiamate nella sentenza penale a fondamento della responsabilità degli originari proprietari per gli abusi edilizi.

• art. 52, commi 1, 2 e 5, d.lgs. 196/2003

  Il Consiglio di Stato ha disposto l’oscuramento dei dati identificativi delle ricorrenti e degli altri soggetti indicati.

• art. 6, paragrafo 1, lettera f), Regolamento (UE) 2016/679

  Richiamato quale ulteriore fondamento della protezione dei dati personali mediante oscuramento.

Massime di principio

• L’amministrazione non può fondare l’annullamento d’ufficio di un titolo edilizio sul mero recepimento di una sentenza penale, ma deve svolgere una propria istruttoria e una autonoma valutazione dei presupposti dell’autotutela.
• L’efficacia vincolante del giudicato penale nei confronti dell’amministrazione presuppone che l’amministrazione sia stata parte, parte civile o responsabile civile costituito o intervenuto nel processo, e riguarda soltanto l’accertamento dei fatti materiali, non la loro qualificazione giuridica o valutazione amministrativa.
• L’annullamento d’ufficio di un titolo edilizio oltre il termine ordinario è legittimo, anche senza uno specifico accertamento penale, quando l’amministrazione accerti inequivocabilmente che il richiedente abbia rappresentato uno stato preesistente diverso da quello reale o abbia omesso circostanze rilevanti.
• La mera illegittimità originaria del titolo edilizio e il decorso del tempo non consentono automaticamente l’annullamento tardivo: l’amministrazione deve motivare sulla ricorrenza delle condizioni che permettono di superare il limite temporale previsto dall’art. 21-nonies l. 241/1990.
• L’ordine penale di demolizione delle opere abusive ai sensi dell’art. 31, comma 9, d.P.R. 380/2001 presuppone il preventivo ritiro del titolo edilizio e può rendere doveroso l’annullamento d’ufficio anche oltre il termine ordinario; in assenza di tale ordine, resta necessaria una valutazione autonoma dell’amministrazione.

Come è indicizzato