Parere n. 1689/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

I ricorrenti hanno proposto due ricorsi straordinari. Con il primo hanno impugnato la determinazione di euro 14.882,42 per oneri concessori relativi all’ampliamento di un fabbricato, deducendo l’omessa comunicazione di avvio del procedimento, il difetto di istruttoria e motivazione sul mancato riconoscimento delle esenzioni previste dall’art. 17, comma 3, lett. a) e b), del d.P.R. 380/2001 e la prescrizione del diritto del Comune alla percezione degli oneri. Con il secondo hanno impugnato la determinazione di euro 22.430,00 a titolo di indennità ex art. 167, comma 5, d.lgs. 42/2004, deducendo il difetto di legittimazione passiva degli aventi causa, l’omessa comunicazione di avvio, il difetto di istruttoria e motivazione sull’esistenza del danno paesaggistico e sui criteri di quantificazione, l’applicabilità dell’esenzione prevista dall’art. 82, comma 12, d.P.R. 616/1977 e vizi della perizia di stima. Il Ministero ha inoltre eccepito l’inammissibilità del primo ricorso per mancata impugnazione di precedenti note e di un’ingiunzione di pagamento.

Il parere

La Sezione ha ritenuto ammissibile il primo ricorso, poiché le precedenti note comunali erano atti endoprocedimentali e la successiva ingiunzione di pagamento non aveva valore provvedimentale tale da imporne l’impugnazione ai fini dell’ammissibilità o procedibilità. Nel merito, entrambi i ricorsi sono stati ritenuti infondati. Quanto agli oneri concessori, non è stata provata la destinazione agricola dell’edificio né il nesso di strumentalità con la conduzione del fondo richiesto dall’art. 17, comma 3, lett. a), d.P.R. 380/2001; inoltre non è stata dimostrata la realizzazione di un ampliamento entro il limite del 20 per cento previsto dalla lett. b). Non era necessaria un’autonoma comunicazione di avvio, poiché la determinazione era intervenuta nell’ambito del procedimento di condono già avviato e aveva natura vincolata. La prescrizione non era maturata, poiché il termine decorre dal rilascio del titolo in sanatoria, che non risultava intervenuto, né era stata dimostrata la formazione del titolo per silentium. Quanto all’indennità paesaggistica, la Sezione ha qualificato la somma prevista dall’art. 167, comma 5, d.lgs. 42/2004 come misura ripristinatoria, o sanzione amministrativa in senso lato, alternativa alla rimessione in pristino. Essa non ha quindi natura punitiva e non è soggetta al principio di responsabilità personale e di non trasmissibilità previsto dall’art. 7 l. 689/1981; può pertanto essere richiesta agli aventi causa. Il danno paesaggistico costituisce un criterio di commisurazione della somma e non una condizione per la sua applicazione. Anche la censura sull’omessa comunicazione di avvio è stata respinta. Le contestazioni sulla stima sono state ritenute generiche e non supportate da allegazioni o elementi concreti; il d.P.R. 617/1977 è stato giudicato inconferente perché riguardante l’organizzazione dell’Amministrazione statale. La Sezione ha incidentalmente osservato che, trattandosi di aumento di volume, sembravano mancare i presupposti per l’accertamento postumo di compatibilità paesaggistica ai sensi dell’art. 167, comma 4, d.lgs. 42/2004, ma ha ritenuto tale profilo estraneo all’oggetto dei ricorsi.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 17, comma 3, lett. a), d.P.R. 380/2001

  L’esenzione dagli oneri concessori per gli edifici rurali e le relative residenze presuppone la destinazione agricola e il nesso di strumentalità con la conduzione del fondo.

• art. 17, comma 3, lett. b), d.P.R. 380/2001

  L’esenzione collegata all’ampliamento entro il 20 per cento richiede la dimostrazione concreta del rispetto di tale limite.

• art. 167, comma 4, d.lgs. 42/2004

  “creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati”

  L’accertamento postumo di compatibilità paesaggistica è precluso quando i lavori abbiano creato superfici utili o volumi o abbiano aumentato quelli legittimamente realizzati.

• art. 167, comma 5, d.lgs. 42/2004

  La somma dovuta per l’accertamento di compatibilità paesaggistica ha natura ripristinatoria ed è determinata considerando, alternativamente, il danno arrecato al paesaggio o il profitto conseguito; il danno è criterio di quantificazione e non condizione di applicabilità.

• art. 167, comma 6, d.lgs. 42/2004

  “oltre che per l’esecuzione delle rimessioni in pristino di cui al comma 1, anche per finalità di salvaguardia nonché per interventi di recupero dei valori paesaggistici e di riqualificazione degli immobili e delle aree degradati o interessati dalle rimessioni in pristino”

  Il vincolo di destinazione delle somme a finalità di ripristino, salvaguardia e recupero paesaggistico conferma la natura ripristinatoria della misura.

• art. 7 l. 689/1981

  Il principio di responsabilità personale e di non trasmissibilità agli eredi riguarda le sanzioni amministrative punitive in senso stretto e non si applica alla misura ripristinatoria prevista dall’art. 167, comma 5, d.lgs. 42/2004.

• art. 82, comma 12, d.P.R. 616/1977

  La disposizione invocata non è pertinente, poiché il d.P.R. 617/1977 richiamato dai ricorrenti riguarda l’organizzazione dell’Amministrazione statale.

• art. 32 l. 47/1985

  La domanda di condono presentata dalla dante causa ha dato avvio al procedimento nell’ambito del quale è stata determinata la somma dovuta per oneri concessori.

• art. 7 l. 241/1990

  Non è richiesta un’autonoma comunicazione di avvio quando l’atto sia adottato nell’ambito di un procedimento già avviato dall’interessato e abbia natura vincolata.

• Corte costituzionale, sentenza 19 febbraio 2024, n. 19

  “La sanzione riparatoria, alternativa alla riduzione in pristino nei casi tassativi di abusi suscettibili di accertamento di compatibilità paesaggistica, partecipa della medesima natura di ricomposizione della legalità violata propria della misura di carattere reale, a prescindere dall’effettiva produzione di un danno ambientale”

  La Corte costituzionale qualifica la misura come riparatoria e considera il danno un mero criterio di commisurazione.

• Cons. Stato, sez. II, 6 marzo 2023, n. 2320

  Il termine di prescrizione del diritto alla percezione degli oneri concessori decorre dal rilascio del titolo in sanatoria.

Massime di principio

• La determinazione degli oneri concessori adottata nell’ambito di un procedimento di condono già avviato non deve essere preceduta da un’autonoma comunicazione di avvio, soprattutto quando l’attività amministrativa abbia natura vincolata.
• Il termine di prescrizione del diritto del Comune alla percezione degli oneri concessori decorre dal rilascio del titolo in sanatoria; in mancanza di tale titolo, e salvo prova della sua formazione per silentium, la prescrizione non può ritenersi maturata.
• L’esenzione dagli oneri concessori per le residenze connesse all’attività agricola richiede la prova della destinazione agricola e del nesso di strumentalità dell’edificio con la conduzione del fondo; la mera qualifica soggettiva di coltivatore diretto non è sufficiente.
• La somma prevista dall’art. 167, comma 5, d.lgs. 42/2004 ha natura ripristinatoria e non punitiva, in quanto misura alternativa alla rimessione in pristino e destinata a finalità di salvaguardia e recupero dei valori paesaggistici.
• La natura ripristinatoria dell’indennità ex art. 167, comma 5, d.lgs. 42/2004 esclude l’applicazione del principio di responsabilità personale e di non trasmissibilità delle sanzioni amministrative punitive previsto dall’art. 7 l. 689/1981; l’obbligazione può pertanto essere posta a carico degli aventi causa.
• Nell’ambito dell’art. 167, comma 5, d.lgs. 42/2004, il danno arrecato al paesaggio costituisce un parametro di quantificazione della somma e non un presupposto autonomo della sua applicazione; l’accertamento postumo di compatibilità paesaggistica non esclude, di per sé, la debenza della misura.

Come è indicizzato