Sentenza n. 3044/2026 - Roma, Sezione 2B

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno contestato la nuova autorizzazione paesaggistica rilasciata dalla Soprintendenza dopo l’annullamento, con sentenza del TAR, di una precedente autorizzazione per difetto di motivazione. Hanno dedotto la nullità del nuovo atto per violazione ed elusione del giudicato, nonché la sua annullabilità per violazione di legge ed eccesso di potere, sostenendo che la Soprintendenza non avesse esaminato le questioni indicate nella precedente sentenza: classificazione urbanistica dell’area come spazio verde privato di valore storico-morfologico-ambientale, tutela derivante dal piano paesaggistico, incidenza delle recinzioni e dei materiali dei campi sulla visibilità e fruizione del bene tutelato. È stata inoltre dedotta la consumazione del potere amministrativo secondo la regola del one shot temperato. Con il secondo ricorso per motivi aggiunti è stato impugnato il permesso di costruire in sanatoria, deducendo l’illegittimità derivata dall’invalidità dell’autorizzazione paesaggistica, la violazione della disciplina urbanistica e la mancanza della doppia conformità, oltre alla violazione della disciplina edilizia sulle distanze, sull’impatto urbanistico, sulla dicatio ad patriam e sulla legittimazione della richiedente. È stata altresì contestata la commistione, nel medesimo atto, tra sanatoria di opere già ultimate e autorizzazione al completamento di opere non ultimate, nonché la violazione degli obblighi procedimentali. Il primo ricorso per motivi aggiunti riguardava l’archiviazione del procedimento avviato a seguito del preavviso di rigetto; il terzo riguardava la voltura del permesso di costruire.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibile il primo ricorso per motivi aggiunti perché rivolto contro un atto endoprocedimentale e interlocutorio: l’archiviazione del preavviso di rigetto non concludeva il procedimento e non ledeva autonomamente la posizione dei ricorrenti, essendo il successivo permesso di costruire l’atto lesivo. Ha dichiarato inammissibile il terzo ricorso per motivi aggiunti perché la voltura era un atto dichiarativo, i ricorrenti non avevano formulato censure specifiche e il giudicato sul permesso avrebbe comunque prodotto effetti nei confronti dell’avente causa; lo ha inoltre dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse dopo la rinuncia alla voltura. Nel merito, ha dichiarato nulla, per elusione del giudicato, la nuova autorizzazione paesaggistica. La Soprintendenza, pur dovendo riesaminare l’istanza alla luce delle indicazioni della precedente sentenza, aveva richiamato la precedente autorizzazione già annullata e non aveva considerato le principali deduzioni dei ricorrenti né l’impatto delle opere sulla fruizione del bene tutelato. Il TAR ha escluso l’applicazione del one shot temperato, ritenendo che tale regola riguardi giudicati di annullamento nel merito e non l’annullamento per difetto di motivazione seguito da un nuovo atto elusivo del giudicato. Ha quindi assorbito le censure di annullabilità dell’autorizzazione. Il secondo ricorso per motivi aggiunti è stato accolto. L’invalidità dell’autorizzazione paesaggistica, quale atto autonomo e presupposto e condizione di legittimità del titolo edilizio, ha prodotto l’illegittimità derivata, con effetto viziante, del permesso di costruire. Il permesso è stato inoltre ritenuto autonomamente illegittimo perché l’area, qualificata dal PRG come spazio verde privato di valore storico-morfologico-ambientale nella Città storica, non consentiva nuove costruzioni, ma soltanto gli interventi previsti dall’art. 42 delle NTA; mancavano inoltre i presupposti per la doppia conformità e gli specifici progetti unitari richiesti dalla disciplina urbanistica. Il titolo è stato giudicato contrario al principio di tipicità, poiché cumulava illegittimamente una sanatoria ex art. 36 d.P.R. 380/2001 per opere asseritamente già realizzate e un permesso ordinario per il completamento di opere non ultimate. È stata invece respinta la censura relativa agli obblighi partecipativi nel procedimento paesaggistico. Il TAR ha disposto la trasmissione degli atti alla Procura della Repubblica per le eventuali determinazioni in ordine alla realizzazione delle opere senza titolo edilizio. Le amministrazioni e la controinteressata sono state condannate, in solido quanto alla rifusione complessiva e pro quota come indicato in dispositivo, al pagamento delle spese di lite, liquidate in euro 30.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 21, comma 4, d.lgs. 42/2004

  Disciplina l’autorizzazione della Soprintendenza per interventi su beni culturali tutelati; l’autorizzazione deve essere adeguatamente motivata e, nel caso esaminato, è stata dichiarata nulla per elusione del giudicato.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l’intervento urbanistico

  L’autorizzazione paesaggistica costituisce un atto autonomo e presupposto e una condizione di legittimità, non di mera efficacia, del titolo edilizio.

• art. 20 d.P.R. 380/2001

  Disciplina il procedimento ordinario per il rilascio del permesso di costruire; non può essere cumulato nello stesso provvedimento con la sanatoria ex art. 36 per opere già realizzate.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  La sanatoria edilizia presuppone la doppia conformità e la definitiva realizzazione delle opere; non consente di autorizzare contestualmente il completamento di opere non ultimate.

• art. 42 NTA del PRG di Roma

  Per gli spazi verdi privati di valore storico-morfologico-ambientale nella Città storica ammette specifiche categorie di intervento, ma non nuove costruzioni; richiede inoltre, per determinati interventi, specifici progetti unitari.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il superamento delle ragioni ostative espresse nel preavviso di rigetto ha natura endoprocedimentale e non conclude il procedimento, che deve culminare nell’adozione del provvedimento finale.

• art. 32 c.p.a.

  È stato richiamato per il mutamento del rito in ragione del cumulo di domande avverso il medesimo provvedimento.

• art. 2909 c.c.

  Il giudicato fa stato tra le parti, gli eredi e gli aventi causa; pertanto, le vicende del titolo edilizio producono effetti anche nei confronti dell’avente causa beneficiario della voltura.

• art. 73 c.p.a.

  È stato richiamato per gli avvisi alle parti circa le possibili ragioni di inammissibilità dei ricorsi per motivi aggiunti.

• art. 44, comma 1, lett. b), d.P.R. 380/2001

  Richiamato in relazione alle eventuali ipotesi di reato connesse alla realizzazione delle opere in assenza del titolo edilizio.

Massime di principio

• L’atto con cui l’amministrazione dichiara superate le ragioni ostative indicate nel preavviso di rigetto è un atto endoprocedimentale e interlocutorio, privo di autonoma lesività; l’interesse a ricorrere sorge nei confronti del successivo provvedimento conclusivo che accoglie l’istanza.
• Quando un precedente giudicato di annullamento per difetto di motivazione impone all’amministrazione di riesaminare l’istanza considerando specifici profili e deduzioni, il nuovo provvedimento che ometta tale riesame e richiami l’atto già annullato elude il giudicato ed è nullo.
• La regola del one shot temperato non comporta la consumazione del potere amministrativo nei casi in cui il primo giudicato abbia annullato l’atto per difetto di motivazione e l’amministrazione abbia poi adottato un nuovo atto elusivo del giudicato; essa opera, secondo la decisione, per giudicati di annullamento pronunciati sul merito dei motivi ostativi.
• L’autorizzazione paesaggistica è un atto autonomo e presupposto e costituisce condizione di legittimità del permesso di costruire. L’invalidità dell’autorizzazione determina l’illegittimità derivata, con effetto viziante, del successivo titolo edilizio.
• La sanatoria edilizia ex art. 36 d.P.R. 380/2001 richiede la doppia conformità e presuppone opere definitivamente realizzate; è illegittimo un provvedimento che cumuli la regolarizzazione di opere già eseguite con l’autorizzazione al completamento di opere non ultimate, riconducibile al distinto procedimento ordinario per il permesso di costruire.
• La disciplina urbanistica che qualifica un’area come spazio verde privato di valore storico-morfologico-ambientale nella Città storica e ammette soltanto determinate categorie di intervento preclude il rilascio di un permesso di costruire in sanatoria per nuove costruzioni non consentite dalla pianificazione.

Come è indicizzato