Sentenza n. 4323/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La controversia riguarda la graduatoria e l'assegnazione dei contributi pubblici per l'anno 2022 alle emittenti televisive locali a carattere commerciale, disciplinate dal d.P.R. n. 146/2017. Telenord aveva impugnato il decreto ministeriale di approvazione della graduatoria definitiva e gli atti presupposti, sostenendo che il Ministero avesse illegittimamente applicato l'art. 6, comma 2, del regolamento, recante il cosiddetto scalino preferenziale: il 95% delle risorse alle prime cento emittenti e il 5% alle successive. La ricorrente sosteneva che tale previsione fosse stata annullata dal Consiglio di Stato con le sentenze n. 7878, 7880 e 7881 del 2022 e non potesse essere nuovamente applicata. Deduceva inoltre che l'art. 4-bis del d.l. n. 91/2018 non avesse legificato integralmente il d.P.R. n. 146/2017, ma avesse inciso soltanto sul regime transitorio relativo all'annualità 2019. Venivano altresì prospettate questioni di legittimità costituzionale dell'art. 4-bis e, successivamente, dell'art. 13, comma 1-bis, del d.l. n. 145/2023, per violazione di numerosi parametri costituzionali e delle norme convenzionali europee. Il TAR aveva accolto il ricorso, ritenendo che la legificazione riguardasse soltanto il 2019 e che, per il 2022, continuasse ad applicarsi il regolamento depurato dell'art. 6, comma 2. Le società collocate nei primi cento posti della graduatoria e il Ministero hanno appellato la sentenza, sostenendo che il rinvio legislativo al d.P.R. n. 146/2017 fosse recettizio e avesse attribuito rango primario a tutte le disposizioni del regolamento, con effetti anche per le annualità successive al 2019.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha riunito gli appelli e li ha accolti, riformando integralmente la sentenza del TAR e respingendo il ricorso introduttivo. La decisione si fonda sulla sentenza della Corte costituzionale n. 44/2025, intervenuta dopo la sospensione del giudizio, che ha dichiarato non fondate le questioni di legittimità costituzionale sollevate dalla Sezione. La Corte ha stabilito che l'art. 4-bis del d.l. n. 91/2018, mediante la formula secondo cui il d.P.R. n. 146/2017 è da intendersi integralmente riportato, ha operato un rinvio recettizio e una novazione della fonte, elevando al rango legislativo tutte le disposizioni del regolamento, compreso l'art. 6, comma 2, sullo scalino preferenziale. La legificazione ha efficacia dalla data di entrata in vigore della legge di conversione n. 108/2018, cioè dal 22 settembre 2018, e non è limitata all'annualità 2019. Ne consegue che la graduatoria del 21 dicembre 2022, nella parte in cui applica lo scalino preferenziale, è conforme a una disciplina di rango primario. Il giudice amministrativo non può sindacare direttamente la legittimità costituzionale della disposizione primaria, spettando tale controllo alla Corte costituzionale. Le precedenti sentenze del Consiglio di Stato, che avevano annullato la previsione regolamentare, coprono l'illegittimità della norma soltanto fino alla sua legificazione; non impediscono quindi l'applicazione della disposizione dopo il conferimento del rango legislativo. Le questioni di costituzionalità erano state definite dalla Corte costituzionale e non residuavano profili idonei a sostenere l'annullamento degli atti. Le spese del doppio grado sono state compensate per la complessità della questione e per l'intervento della Corte costituzionale.

Norme richiamate

• art. 4-bis d.l. 25 luglio 2018, n. 91, convertito dalla l. 21 settembre 2018, n. 108

  da intendersi qui integralmente riportato

  La disposizione ha operato un rinvio recettizio al d.P.R. n. 146/2017, legificando integralmente le sue disposizioni e attribuendo loro rango primario dalla data di entrata in vigore della legge di conversione, 22 settembre 2018.

• art. 6, comma 2, d.P.R. 23 agosto 2017, n. 146

  La previsione dello scalino preferenziale, destinando il 95% delle risorse alle prime cento emittenti e il 5% alle successive, è divenuta norma di rango primario per effetto dell'art. 4-bis del d.l. n. 91/2018.

• art. 13, comma 1-bis, d.l. 18 ottobre 2023, n. 145, convertito dalla l. 15 dicembre 2023, n. 191

  l'articolo 4-bis del decreto-legge 25 luglio 2018, n. 91, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 settembre 2018, n. 108, nella parte in cui riporta integralmente il decreto del Presidente della Repubblica 23 agosto 2017, n. 146, si interpreta nel senso che il rinvio operato alle disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica 23 agosto 2017, n. 146, ha inteso attribuire valore di legge a tutte le disposizioni ivi contenute a decorrere dalla sua entrata in vigore

  La disposizione interpretativa ha confermato la portata integrale della legificazione del d.P.R. n. 146/2017.

• art. 96, comma 1, c.p.a.

  Ha costituito la base processuale per la riunione degli appelli proposti contro la medesima sentenza.

• art. 55, comma 10, c.p.a.

  Ha consentito la sollecita fissazione della trattazione del merito dopo l'accoglimento delle istanze cautelari.

• art. 23 l. 11 marzo 1953, n. 87

  Ha determinato la sospensione dei giudizi in conseguenza della rimessione delle questioni di legittimità costituzionale.

• art. 112 c.p.c.

  Il Collegio ha richiamato il principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato, ritenendo esaminate tutte le questioni rilevanti.

Massime di principio

• Il rinvio legislativo a uno specifico regolamento, accompagnato dalla formula secondo cui il regolamento è integralmente riportato, ha natura recettizia e determina la novazione della fonte: tutte le disposizioni regolamentari richiamate acquisiscono rango legislativo.
• Quando la legificazione integrale di un regolamento è contenuta in una disposizione non temporalmente delimitata, il conferimento del rango primario opera a regime e non soltanto per l'annualità cui si riferisce la modifica contestualmente introdotta dal legislatore.
• La legificazione di una norma regolamentare produce effetti dalla data di entrata in vigore della disposizione legislativa che la realizza; da tale momento la norma non è più sindacabile dal giudice amministrativo come fonte secondaria, ma soltanto dalla Corte costituzionale nei limiti della relativa competenza.
• Il giudicato amministrativo che abbia annullato una norma regolamentare per illegittimità copre tale illegittimità fino alla successiva legificazione della disposizione; il conferimento del rango legislativo impedisce di estendere automaticamente gli effetti dell'annullamento agli atti applicativi successivi fondati sulla norma ormai primaria.
• Una volta intervenuta una sentenza della Corte costituzionale che dichiari non fondate le questioni sollevate sulle disposizioni applicate nel giudizio, il giudice amministrativo deve decidere la controversia conformandosi agli effetti della pronuncia costituzionale e verificare gli atti applicativi alla luce della disciplina primaria così definitivamente qualificata.

Come è indicizzato