Sentenza n. 9989/2026 - Roma, Sezione 5

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato gli atti statali e regionali attuativi del meccanismo di payback sui dispositivi medici per le annualità 2015-2018. Ha dedotto: l'illegittima fissazione tardiva e retroattiva dei tetti di spesa regionali, con violazione della disciplina legislativa, irragionevolezza, sproporzione, disparità di trattamento, lesione della certezza del diritto e del legittimo affidamento; l'illegittimità costituzionale della disciplina per violazione degli artt. 3, 23 e 53 Cost., poiché il payback costituirebbe una prestazione patrimoniale imposta non adeguatamente correlata alla capacità contributiva e calcolata sul fatturato lordo; l'ulteriore violazione degli artt. 3 e 41 Cost. e del diritto dell'Unione in materia di concorrenza; il contrasto con la direttiva 2006/112/CE per il calcolo al lordo dell'IVA; la violazione del divieto di doppia imposizione; la mancata distinzione tra costo del bene e costo del servizio e la violazione dell'art. 1, comma 557, della legge n. 145/2018; la violazione dei principi di trasparenza e partecipazione procedimentale, per mancato accesso ai dati contabili e insufficiente motivazione; infine, l'illegittimità derivata e autonoma della determinazione regionale, ritenuta non adeguatamente istruita e motivata. La ricorrente ha inoltre chiesto il rinvio in attesa della decisione della Corte costituzionale su questioni riferite alla disciplina del payback.

La decisione

Il TAR ha respinto l'istanza di rinvio, ritenendo che non ricorressero situazioni eccezionali ai sensi dell'art. 73, comma 1-bis, c.p.a. e osservando che le questioni costituzionali richiamate riguardavano un diverso contributo dello 0,75% destinato al Fondo per il governo dei dispositivi medici, non il meccanismo del payback già esaminato dalla Corte costituzionale. Nel merito, il Collegio ha definito il giudizio con sentenza semplificata, richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024 e numerosi precedenti conformi. Ha ritenuto manifestamente infondate le censure rivolte agli atti statali: il payback persegue la razionalizzazione della spesa sanitaria, costituisce un contributo solidaristico ragionevole e proporzionato, è sufficientemente determinato dalla legge e non viola la riserva di legge, il principio di irretroattività, il legittimo affidamento, la libertà d'impresa o i principi eurounitari. Le imprese conoscevano dal 2015 l'esistenza del tetto di spesa e dell'obbligo di ripiano; la successiva determinazione del tetto regionale e gli atti del 2022 avrebbero reso operativo un obbligo sostanziale già previsto, senza introdurre ex novo il meccanismo. È stata quindi esclusa anche la necessità di una preventiva rinegoziazione dei contratti. Quanto alla determinazione regionale impugnata, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario. Le Regioni, infatti, svolgono attività meramente attuative, tecnico-contabili e vincolate: verificano i dati contabili, individuano l'elenco delle imprese e applicano matematicamente la percentuale di ripiano al fatturato rilevante. L'atto regionale non esprime un potere autoritativo, ma incide su un rapporto obbligatorio avente a oggetto un diritto soggettivo di natura patrimoniale relativo al corretto calcolo del quantum debeatur. Il processo può essere riproposto davanti al giudice ordinario ai sensi dell'art. 11, comma 2, c.p.a. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 6 luglio 2011, n. 98

  tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e disciplina del ripiano

  La norma ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici; il superamento era originariamente posto a carico della Regione.

• art. 9-ter, commi 1, lett. b), 8, 9 e 9-bis, d.l. 19 giugno 2015, n. 78

  rilevazione del superamento del tetto e concorso delle aziende fornitrici al ripiano

  La disciplina individua il tetto di spesa, le percentuali di ripiano a carico delle aziende, il criterio proporzionale basato sul fatturato e la procedura di individuazione delle imprese obbligate.

• art. 1, comma 557, legge 30 dicembre 2018, n. 145

  il superamento del tetto di spesa ... è rilevato sulla base del fatturato di ciascuna azienda al lordo dell'IVA

  La novella ha previsto la rilevazione del superamento sulla base dei dati di fatturazione elettronica e del fatturato lordo IVA.

• art. 73, comma 1-bis, c.p.a.

  Il rinvio della trattazione della causa è disposto solo per casi eccezionali

  Il rinvio dell'udienza richiede situazioni eccezionali, non ravvisate nella pendenza di questioni costituzionali riferite a un diverso contributo.

• art. 74 c.p.a.

  sentenza in forma semplificata

  Consente la definizione della controversia mediante richiamo a precedenti conformi quando non sussistono ragioni per discostarsene.

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  possibilità di riproposizione davanti al giudice ordinario

  In caso di declinatoria di giurisdizione, il processo può essere riproposto davanti al giudice munito di giurisdizione, conservando gli effetti processuali e sostanziali della domanda nei limiti previsti dalla norma.

• art. 133 c.p.a.

  Il TAR ha escluso che la controversia sul quantum del payback regionale rientrasse nella giurisdizione esclusiva amministrativa.

• art. 23 Cost.

  riserva di legge in materia di prestazioni patrimoniali imposte

  La Corte costituzionale, richiamata dal TAR, ha ritenuto rispettata la riserva di legge perché la disciplina individua soggetti obbligati, oggetto della prestazione e criteri generali di determinazione.

• artt. 3, 41 e 53 Cost.

  eguaglianza, libertà di iniziativa economica e capacità contributiva

  Le censure costituzionali sono state ritenute infondate alla luce della ragionevolezza e proporzionalità del contributo solidaristico e della finalità di razionalizzazione della spesa sanitaria.

• art. 1, comma 557, legge 30 dicembre 2018, n. 145

  La norma è stata richiamata anche per la censura relativa alla mancata distinzione tra costo del bene e costo del servizio, ritenuta non idonea a superare la legittimità degli atti statali.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici, previsto dalla legge per contribuire al ripiano del superamento dei tetti di spesa sanitaria, non viola di per sé i principi di ragionevolezza, proporzionalità, eguaglianza, capacità contributiva, libertà d'impresa e legittimo affidamento, quando l'obbligo e i suoi criteri essenziali erano conoscibili dagli operatori prima delle procedure di gara e dei contratti di fornitura.
• La fissazione successiva del tetto di spesa regionale non assume carattere illegittimamente retroattivo quando si limita a rendere operativo un meccanismo sostanziale già previsto dalla legge e già conoscibile dagli operatori, soprattutto se il tetto regionale è fissato nella medesima misura del tetto nazionale previamente noto.
• Le Regioni e le Province autonome, nell'attuazione del payback per le annualità 2015-2018, svolgono attività vincolata, tecnico-contabile e meramente ricognitiva: non determinano il tetto di spesa, non certificano autonomamente il suo superamento e non dispongono di margini di discrezionalità nel calcolo della quota individuale.
• Le controversie relative alla corretta quantificazione della somma dovuta da un'impresa a titolo di payback regionale riguardano un diritto soggettivo patrimoniale e spettano al giudice ordinario quando l'amministrazione si limita ad applicare matematicamente criteri legislativi e dati contabili predeterminati.
• Il provvedimento regionale che individua le imprese soggette al ripiano e indica il relativo importo, se privo di contenuto discrezionale e limitato alla ricognizione dei dati contabili, non costituisce esercizio di potere autoritativo, anche se la legge lo denomina formalmente provvedimento.
• Il rinvio della trattazione ai sensi dell'art. 73, comma 1-bis, c.p.a. richiede situazioni eccezionali idonee a incidere sulle esigenze fondamentali di difesa; la mera pendenza di questioni di legittimità costituzionale relative a una disciplina diversa non impone il differimento.

Come è indicizzato