Sentenza n. 571/2026 - Reggio Calabria, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha dedotto la mancanza di proporzionalità e l'eccesso di potere, sostenendo che gli animali erano sani e che l'abbattimento non poteva essere disposto per la sola irregolare o mancata identificazione dei capi, in assenza dell'accertamento di una malattia o di un concreto rischio epidemiologico. Ha lamentato l'omessa effettuazione di controlli sanitari, prelievi, analisi di laboratorio e verifiche sullo stato di salute degli animali. Ha inoltre dedotto la contraddittorietà tra l'ordinanza, che descriveva i suini come non identificati o non identificabili, e la successiva relazione di accesso, nella quale i suini risultavano identificati con marche auricolari, sebbene privi della documentazione di accompagnamento obbligatoria. È stata altresì contestata l'omessa indicazione della zona territoriale di ubicazione dell'allevamento e delle specifiche ragioni epidemiologiche giustificative dell'abbattimento.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato l'ordinanza di abbattimento, confermando in sede di merito le valutazioni già espresse nella fase cautelare. Il Collegio ha ricostruito la disciplina europea e nazionale sulla peste suina africana, distinguendo tra l'abbattimento obbligatorio di tutti gli animali nello stabilimento colpito da un focolaio confermato e l'abbattimento preventivo, discrezionale, negli stabilimenti situati nella zona soggetta a restrizioni. Ha chiarito che l'ordine di abbattimento ha natura preventiva e precauzionale, non sanzionatoria, e può essere adottato soltanto quando sia necessario e non altrimenti rimediabile per contenere un rischio concreto di contaminazione o diffusione di malattie. La mera violazione degli obblighi formali di identificazione o tracciabilità degli animali non giustifica, di per sé, l'abbattimento. Nel caso concreto l'ordinanza richiamava genericamente la normativa emergenziale, non indicava la zona di ubicazione dell'allevamento, non esplicitava il rischio epidemiologico concreto e non risultavano svolti accertamenti sanitari sfavorevoli o verifiche successive sullo stato di salute dei capi. Il provvedimento risultava quindi illegittimo, anche per la contraddittorietà tra gli atti del procedimento. L'annullamento è stato disposto facendo salve le ulteriori determinazioni dell'ASP, comprese le misure precauzionali e tecniche necessarie in relazione alla zona territoriale dell'allevamento. L'ASP è stata condannata alle spese processuali, liquidate in 1.000 euro oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 61 regolamento (UE) 2016/429

  Nel determinare quali delle misure di controllo delle malattie ... siano appropriate, l'autorità competente tiene conto di quanto segue: a) profilo della malattia; b) il tipo di produzione e delle unità epidemiologiche nello stabilimento...

  La disposizione attribuisce all'autorità il potere di scegliere le misure di controllo adeguate, imponendo una valutazione parametrata al profilo della malattia e alle caratteristiche dello stabilimento.

• art. 12 regolamento di esecuzione (UE) 2020/687

  In seguito alla conferma ufficiale della presenza di un focolaio di una malattia di categoria A in uno stabilimento ... tutti gli animali delle specie elencate detenuti nello stabilimento colpito sono abbattuti quanto prima in loco...

  In presenza di un focolaio ufficialmente confermato nello stabilimento, l'abbattimento di tutti gli animali delle specie interessate costituisce una misura obbligatoria e non facoltativa.

• artt. 21 e 22 regolamento di esecuzione (UE) 2020/687

  L'autorità competente istituisce immediatamente attorno allo stabilimento o al luogo colpito una zona soggetta a restrizioni ... può ... effettuare l'abbattimento preventivo...

  Negli stabilimenti situati nella zona soggetta a restrizioni, ma diversi da quello colpito dal focolaio, l'abbattimento preventivo è una misura discrezionale, da giustificare in base alle informazioni epidemiologiche o ad altri dati.

• art. 8 ordinanza del Commissario straordinario alla peste suina africana n. 5/2023

  ...l'ACL ... dispone il sequestro, l'abbattimento e la distruzione degli animali dopo aver effettuato gli accertamenti sanitari eventualmente ritenuti necessari.

  Per animali non identificati e privi di proprietario individuabile, oppure detenuti illegalmente, l'abbattimento deve essere preceduto dagli accertamenti sanitari eventualmente necessari e non può essere utilizzato come sanzione automatica per irregolarità formali.

• d.lgs. n. 136/2022

  Individua il Ministero della Salute quale autorità centrale responsabile e i servizi veterinari delle Aziende sanitarie locali quali autorità competenti locali per i controlli e le attività di prevenzione e controllo delle malattie animali trasmissibili.

Massime di principio

• L'ordine di abbattimento degli animali previsto dalla disciplina di prevenzione e controllo delle malattie infettive ha natura preventiva e precauzionale, non sanzionatoria; pertanto, non può essere disposto per punire la mera violazione degli obblighi formali di identificazione o tracciabilità dei capi.
• L'abbattimento di tutti gli animali è obbligatorio nello stabilimento nel quale sia stato ufficialmente confermato un focolaio di una malattia di categoria A; negli altri stabilimenti collocati nella zona soggetta a restrizioni l'abbattimento preventivo è invece discrezionale e richiede una specifica giustificazione fondata su informazioni epidemiologiche o altri dati pertinenti.
• La mera irregolare identificazione degli animali non legittima l'abbattimento in assenza dell'accertamento di una malattia o di un concreto rischio epidemiologico non altrimenti fronteggiabile; l'amministrazione deve valutare misure meno invasive, quali controlli sanitari, identificazione, tracciamento e prescrizioni di biosicurezza.
• Un provvedimento di abbattimento deve indicare la collocazione dell'allevamento nella pertinente zona sanitaria o di restrizione e illustrare le ragioni specifiche per cui la misura risulta necessaria in relazione al rischio epidemiologico concreto; il richiamo generico alla normativa emergenziale non è sufficiente.
• La contraddittorietà tra l'ordinanza di abbattimento e gli atti successivi del procedimento, in particolare quanto all'effettiva identificazione degli animali, costituisce vizio rilevante quando incide sul presupposto fattuale e sulla motivazione della misura ablativa.

Come è indicizzato