Sentenza n. 1404/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato la delibera regionale di annullamento d'ufficio della precedente delibera con cui erano stati riconosciuti alle strutture private accreditate un'indennità di funzione e uno specifico ristoro per la sospensione delle attività ordinarie durante l'emergenza Covid-19. Ha dedotto, tra l'altro, la violazione dell'art. 21-nonies l. 241/1990 per superamento del termine ragionevole, difetto di motivazione e mancata ponderazione tra interesse pubblico e affidamento consolidato; l'insussistenza dei presupposti dell'annullamento d'ufficio, poiché il riesame sarebbe stato fondato su ragioni di mera opportunità; la violazione dei principi di legittimo affidamento, buona fede, proporzionalità e buon andamento; l'illogicità e contraddittorietà delle ragioni relative alla copertura finanziaria e all'equilibrio del Fondo sanitario regionale; vizi procedimentali per carenza di partecipazione, trasparenza, istruttoria e motivazione; nonché l'illegittima limitazione del ristoro previsto dalla normativa statale alla sola attività intra-regionale, con esclusione dell'attività extra-regionale. È stato inoltre chiesto il risarcimento dei danni da lesione dell'affidamento e, in subordine, l'indennizzo previsto per la revoca. La Regione ha eccepito, tra l'altro, il difetto di giurisdizione, sostenendo la riconducibilità della controversia alla materia delle concessioni di pubblici servizi o, comunque, alla cognizione del giudice ordinario in quanto relativa a contributi e ristori predeterminati dalla legge.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, senza esaminare i motivi di illegittimità dell'annullamento d'ufficio né le pretese risarcitorie. Ha ritenuto che la controversia riguardasse contributi e ristori previsti dalla normativa statale e regionale in favore delle strutture private accreditate che avevano sospeso le attività ordinarie durante l'emergenza Covid-19. La spettanza e la misura del beneficio risultavano disciplinate mediante criteri oggettivi, quali la riduzione del fatturato e i costi del lavoro, senza margini di discrezionalità amministrativa sull'an, sul quid e sul quomodo dell'erogazione. Ne derivava la configurabilità di un diritto soggettivo e la giurisdizione ordinaria, secondo il principio affermato dalle Sezioni Unite con riferimento alle provvidenze dell'art. 4, comma 5-bis, d.l. 34/2020. Il TAR ha distinto tale ipotesi da quelle in cui la controversia riguardi una fase procedimentale anteriore alla concessione discrezionale del beneficio o l'annullamento o la revoca per vizi di legittimità o per contrasto originario con il pubblico interesse, nelle quali può sussistere la giurisdizione amministrativa. Ha disposto la traslatio iudicii ai sensi dell'art. 11 c.p.a., con salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda, e ha compensato le spese.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. c) c.p.a.

  La controversia non è stata ricondotta alla giurisdizione esclusiva in materia di concessioni di pubblici servizi; il TAR ha individuato il riparto sulla base della natura della situazione soggettiva azionata.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice munito di giurisdizione, conservando gli effetti sostanziali e processuali della domanda proposta davanti al giudice privo di giurisdizione.

• art. 4, comma 5-bis, d.l. 34/2020, convertito dalla l. 77/2020

  Le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano che, in funzione dell'andamento dell'emergenza da COVID-19, hanno sospeso, anche per il tramite dei propri enti, le attività ordinarie possono riconoscere alle strutture private accreditate destinatarie di apposito budget per l'anno 2020 fino a un massimo del 90 per cento del budget assegnato.

  La disposizione riconosce alle Regioni la facoltà di erogare, entro una misura massima predeterminata e a ristoro dei costi fissi rendicontati, contributi alle strutture private accreditate che abbiano sospeso le attività ordinarie; la spettanza della provvidenza è normativamente predeterminata quando ricorrono i presupposti.

• art. 4, comma 5-ter, d.l. 34/2020, introdotto dal d.l. 149/2020

  Estende la disciplina del comma 5-bis agli acquisti di prestazioni sociosanitarie per la parte a rilevanza sanitaria, con riferimento alle strutture private accreditate destinatarie di un budget 2020.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La norma è stata invocata quale base dell'annullamento d'ufficio regionale, ma il TAR non ha esaminato la legittimità concreta del suo esercizio per difetto di giurisdizione.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  La richiesta subordinata di indennizzo per l'eventuale qualificazione dell'atto come revoca non è stata esaminata per difetto di giurisdizione.

Massime di principio

• In materia di contributi e sovvenzioni pubbliche, appartiene alla giurisdizione ordinaria la controversia relativa a una provvidenza riconosciuta direttamente dalla legge quando all'amministrazione spetta soltanto verificare l'esistenza dei presupposti, senza alcun apprezzamento discrezionale sull'an, sul quid o sul quomodo dell'erogazione.
• La previsione legislativa di criteri oggettivi per la quantificazione di un contributo, quali costi sostenuti, riduzione dell'attività o rendicontazione della produzione, integra una situazione di diritto soggettivo del beneficiario, anche se l'erogazione è formalmente disposta mediante un atto regionale.
• La giurisdizione amministrativa può invece sussistere quando la controversia riguarda la fase anteriore a un provvedimento discrezionale di concessione del beneficio oppure l'annullamento o la revoca del beneficio per vizi di legittimità o per contrasto originario con il pubblico interesse; tale distinzione non ricorre quando la spettanza della sovvenzione è già normativamente predeterminata e l'amministrazione esercita soltanto funzioni di vigilanza e verifica.
• Quando il giudice amministrativo dichiara il difetto di giurisdizione in favore del giudice ordinario, la causa può essere riassunta davanti al giudice munito di giurisdizione con conservazione degli effetti sostanziali e processuali della domanda, nei termini e secondo le modalità dell'art. 11 c.p.a.

Come è indicizzato