Sentenza n. 2866/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

Le società ricorrenti hanno impugnato l’ordinanza comunale che ingiungeva la demolizione, ai sensi dell’art. 33 del d.P.R. 380/2001 e dell’art. 167 del d.lgs. 42/2004, di una tettoia di circa 95 mq destinata allo svolgimento di eventi, di un banco-bar dotato di impianti idrici, elettrici e acustici, di una zona rialzata adibita a palco, di un manufatto ligneo adibito a servizi igienici e di otto strutture lignee ombreggianti collocate in area verde. Con il primo motivo è stata dedotta la violazione degli artt. 7 e 8 della l. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento. Con il secondo motivo sono stati contestati i presupposti di fatto e di diritto, la motivazione, l’omessa comparazione tra interesse pubblico e interesse privato, l’asserita mancanza di interesse pubblico alla demolizione, la violazione dell’art. 26 della l. 47/1985 e la sproporzione della sanzione; le ricorrenti hanno sostenuto che le opere non richiedessero titolo edilizio, fossero qualificabili come attività edilizia libera, pergotenda o pertinenza, e che l’area non fosse sottoposta a vincolo paesaggistico. Con il terzo motivo è stata dedotta la violazione dei principi del giusto procedimento, economicità ed efficienza, nonché eccesso di potere, prospettando la sanabilità delle opere ai sensi dell’art. 36 del d.P.R. 380/2001. Nel corso del giudizio è emerso che il palco e il manufatto destinato ai servizi igienici erano stati rimossi dopo l’adozione dell’ordinanza.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse limitatamente al palco e al manufatto adibito a servizi igienici, già demoliti dalle ricorrenti; ha precisato che la questione avrebbe potuto essere anche considerata inammissibile ab origine, poiché la rimozione era stata rappresentata già nel ricorso introduttivo. Per le restanti opere il ricorso è stato respinto. Il primo motivo è stato rigettato perché l’ordine di demolizione di opere abusive costituisce esercizio di attività vincolata e, pertanto, non richiede la previa comunicazione di avvio del procedimento, non potendo la partecipazione del privato condurre a un esito diverso. Il TAR ha ritenuto che le opere, considerate nel loro complesso, incidessero significativamente sullo stato dei luoghi e non fossero riconducibili all’attività edilizia libera. In ogni caso, la loro realizzazione in area paesaggisticamente vincolata, in assenza di autorizzazione paesaggistica, giustificava l’adozione della sanzione demolitoria anche indipendentemente dal regime edilizio concretamente applicabile. La tettoia non è stata qualificata come pergotenda, poiché era stabilmente ancorata, alterava sagoma e prospetto, creava uno spazio stabilmente configurato di circa 95 mq ed era destinata ad attività economica. Il banco-bar non è stato considerato un semplice mobile, essendo una struttura in muratura dotata di impianti idrici, elettrici e acustici. Le otto strutture lignee, pur aperte sui lati, determinavano nel loro complesso un rilevante impatto paesaggistico. Sono stati ritenuti inconferenti i richiami all’art. 10, comma 2, del d.P.R. 380/2001 e all’art. 26 della l. 47/1985, riferiti rispettivamente al mutamento di destinazione d’uso e alle opere interne. È stata esclusa la violazione del principio di proporzionalità, poiché la demolizione di opere abusive costituisce attività vincolata e non modulabile discrezionalmente; è stata altresì esclusa la disparità di trattamento, non potendo l’abusivismo generalizzato giustificare l’equiparazione a situazioni illegittime. È stata negata la natura di pertinenza urbanistica, incompatibile con opere di dimensioni e finalità autonome, dotate di propria funzionalità e valore di mercato. Non è stato ravvisato un difetto di motivazione, poiché l’ordine di demolizione è conseguenza immediata dell’accertamento dell’abuso e non richiede una specifica ponderazione degli interessi, già effettuata dal legislatore. Infine, il motivo sulla sanabilità è stato respinto perché non era stata presentata alcuna istanza di sanatoria; comunque, l’eventuale domanda ex art. 36 del d.P.R. 380/2001 non inciderebbe sulla legittimità dell’ordine già adottato, ma ne sospenderebbe soltanto l’esecutività fino alla definizione della domanda. Le spese, liquidate in euro 2.000 oltre accessori, sono state poste a carico solidale delle società ricorrenti.

Norme richiamate

• art. 33 d.P.R. 380/2001

  Costituisce la base normativa dell’ordinanza demolitoria impugnata per le opere edilizie abusive.

• art. 167 d.lgs. 42/2004

  Richiamato quale fondamento della repressione delle opere realizzate senza autorizzazione paesaggistica.

• art. 7 l. 241/1990

  La mancata comunicazione di avvio non determina l’illegittimità dell’ordine di demolizione, trattandosi di attività vincolata.

• art. 8 l. 241/1990

  Richiamato congiuntamente all’art. 7 per la doglianza sulla mancata partecipazione procedimentale, ritenuta infondata.

• art. 27, comma 2, d.P.R. 380/2001

  la realizzazione di opere edilizie in area vincolata in assenza di autorizzazione paesaggistica obbliga l’amministrazione comunale ... ad irrogare la più grave delle sanzioni ivi previste, ossia quella demolitoria di cui all’art. 31

  In presenza di opere realizzate in area vincolata senza autorizzazione paesaggistica, l’amministrazione deve adottare la sanzione demolitoria, anche se l’intervento fosse riconducibile all’attività edilizia libera.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Individua la sanzione demolitoria applicabile agli interventi abusivi, richiamata come conseguenza vincolata dell’abuso in area paesaggisticamente vincolata.

• art. 136, comma 1, lett. c) e d), d.lgs. 42/2004

  Individua la base del vincolo paesaggistico gravante sull’area, dichiarata di notevole interesse pubblico.

• art. 10, comma 2, d.P.R. 380/2001

  Il richiamo è stato ritenuto inconferente perché la norma riguarda il mutamento di destinazione d’uso, estraneo alla fattispecie.

• art. 26 l. 47/1985

  Il richiamo è stato ritenuto inconferente e comunque riferito a una disposizione non più vigente sulle opere interne.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  L’eventuale istanza di accertamento di conformità non incide sulla legittimità dell’ordine demolitorio già adottato, ma ne sospende l’esecutività fino alla definizione della domanda.

• art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Fondamento processuale della declaratoria di improcedibilità per sopravvenuto difetto di interesse con riferimento alle opere già rimosse.

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  Richiamato per la memoria depositata dal Comune in vista dell’udienza pubblica.

Massime di principio

• L’ordine di demolizione di opere edilizie abusive costituisce espressione di attività amministrativa vincolata; pertanto, non è necessaria la previa comunicazione di avvio del procedimento quando la partecipazione del privato non potrebbe determinare un diverso esito.
• La realizzazione di opere edilizie in area sottoposta a vincolo paesaggistico in assenza di autorizzazione paesaggistica legittima l’adozione della sanzione demolitoria anche se le opere siano astrattamente riconducibili all’attività edilizia libera sotto il profilo urbanistico-edilizio.
• La qualificazione di un manufatto come pergotenda richiede che la struttura sia un elemento accessorio e necessario al sostegno di una tenda destinata alla protezione dagli agenti atmosferici; una struttura ancorata stabilmente, con autonoma consistenza, alterazione di sagoma e prospetto e destinazione a un’attività economica non rientra in tale categoria.
• La pertinenza urbanistica ha natura più restrittiva della pertinenza civilistica e ricorre soltanto per opere di modesta entità, accessorie a un manufatto principale e prive di autonoma funzionalità e valore di mercato; non può essere riconosciuta per strutture dimensionalmente e funzionalmente autonome.
• L’ordine di demolizione, quale conseguenza immediata dell’accertamento dell’abuso edilizio, non richiede una specifica motivazione sulla comparazione tra interesse pubblico e interesse privato, perché tale ponderazione è stata effettuata a monte dal legislatore; neppure il principio di proporzionalità consente di modulare una sanzione imposta dalla legge.
• La presentazione di un’istanza di sanatoria ex art. 36 del d.P.R. 380/2001 non incide sulla legittimità dell’ordine di demolizione già adottato e ne sospende soltanto l’esecutività fino alla definizione, anche tacita, della domanda; in caso di rigetto, l’amministrazione non deve emanare una nuova ordinanza demolitoria.

Come è indicizzato