Sentenza n. 2039/2026 - Palermo, Sezione 3

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il diniego dell’istanza di condono presentata ai sensi della l. 47/1985, la dichiarazione di inefficacia della concessione edilizia rilasciata nel 1978 e, con motivi aggiunti, l’ordinanza di demolizione adottata ai sensi dell’art. 31 d.P.R. 380/2001. Ha dedotto, quanto agli atti originari, la violazione degli artt. 21-quater, 21-septies e 21-nonies l. 241/1990, sostenendo che la dichiarazione di inefficacia celasse un annullamento d’ufficio o una sospensione sine die del titolo, adottati senza interesse pubblico concreto e attuale, oltre i limiti temporali dell’autotutela e in violazione del giudicato formatosi su una precedente sentenza del TAR, che aveva annullato i precedenti provvedimenti per difetto di motivazione. Ha inoltre contestato il riferimento al vincolo paesaggistico e al vincolo di inedificabilità assoluta nella fascia dei 150 metri dalla battigia, sostenendo che l’area dovesse essere assimilata a una zona B edificabile e che la concessione edilizia avesse consolidato la natura edificabile del lotto. Ha censurato anche gli accertamenti comunali sulla data di realizzazione e ultimazione delle opere, nonché la mancata considerazione della natura programmatica dell’art. 15, comma 1, lett. a), l.r. 78/1976 e l’illegittimità costituzionale della disciplina regionale interpretativa. Con i motivi aggiunti ha dedotto l’illegittimità derivata dell’ordinanza di demolizione, l’erronea qualificazione dei manufatti accessori come opere abusive essenziali, la loro asserita realizzabilità in edilizia libera o sanabilità, l’applicabilità della sola sanzione pecuniaria e la violazione degli obblighi di partecipazione procedimentale per mancata comunicazione di avvio.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso, dichiarando il ricorso introduttivo in parte inammissibile e in parte infondato e i motivi aggiunti infondati. Ha rigettato l’istanza di sospensione del giudizio fondata sulla pendenza di una querela di falso relativa agli atti urbanistici comunali, richiamando una precedente pronuncia del CGARS secondo cui lo stralcio dell’area dal PRG vigente nel 1976 aveva lasciato il territorio privo di classificazione urbanistica e il successivo “Nuovo Studio” del 1982, non recepito in una variante al PRG, non aveva valore di formale zonizzazione B. L’istruttoria ha inoltre accertato che l’immobile era esterno al perimetro del centro abitato rilevante ai fini della disciplina invocata. Quanto alla concessione edilizia del 1978, il giudice ha ritenuto legittima la dichiarazione di inefficacia: in area paesaggisticamente vincolata sono necessari sia il titolo edilizio sia l’autorizzazione paesaggistica, riferiti al medesimo progetto, e la mancanza del nulla osta non determina necessariamente l’invalidità del titolo edilizio, ma ne impedisce l’efficacia e l’esecuzione sino alla sua acquisizione. La motivazione per relationem al contenuto dell’istanza di condono è stata ritenuta sufficiente, poiché il vincolo paesaggistico era noto al ricorrente ed espressamente indicato nella domanda. Ne consegue che non poteva consolidarsi alcun affidamento legittimo sulla regolarità dell’opera. Il motivo relativo alla violazione del giudicato è stato ritenuto inammissibile: la precedente sentenza del TAR aveva rilevato il difetto di motivazione dell’originario atto di annullamento, ma non aveva accertato in modo vincolante la data di realizzazione delle superfetazioni oggetto del nuovo condono. Il giudicato riguardava la consistenza autorizzata con la concessione edilizia, non le opere abusive ulteriori. Il motivo relativo all’applicabilità del vincolo di inedificabilità è stato dichiarato inammissibile perché il diniego di condono era fondato anche su una diversa e autonoma ragione: l’opera non risultava completata, alla data utile del 1° ottobre 1983, con le tamponature esterne necessarie per individuare concretamente i volumi ai fini del condono. Le censure sulla natura programmatica del vincolo e sulla sua compatibilità costituzionale sono state respinte alla luce della sentenza della Corte costituzionale n. 72/2025, che ha riconosciuto alla l.r. 15/1991 natura di legge di interpretazione autentica dell’art. 15 l.r. 78/1976. È stata respinta anche l’impugnazione dell’ordinanza di demolizione: l’infondatezza del diniego escludeva l’illegittimità derivata e, trattandosi di opere realizzate su un corpo di fabbrica radicalmente abusivo, anche i manufatti accessori dovevano considerarsi abusivi. L’ordine di demolizione, quale atto doveroso e vincolato, non richiedeva la previa comunicazione di avvio del procedimento. Il ricorrente è stato condannato alle spese, liquidate in 2.000 euro oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 21-quater l. 241/1990

  Il ricorrente ne invocava l’applicazione sostenendo che la dichiarazione di inefficacia della concessione edilizia costituisse una sospensione sine die; la censura non è stata accolta.

• art. 21-septies l. 241/1990

  La dedotta nullità per violazione o elusione del giudicato è stata esclusa, poiché la precedente sentenza non aveva vincolato l’amministrazione quanto alla data di realizzazione delle opere abusive ulteriori.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La dichiarazione comunale di inefficacia non è stata qualificata come illegittimo annullamento d’ufficio soggetto ai requisiti invocati dal ricorrente; il titolo edilizio privo dell’autorizzazione paesaggistica è stato ritenuto inefficace.

• art. 15, comma 1, lett. a), l.r. 78/1976

  La disposizione è stata applicata quale fonte del vincolo di inedificabilità assoluta nella fascia dei 150 metri dalla battigia, anche in relazione all’area rimasta priva di classificazione urbanistica formale dopo lo stralcio dal PRG.

• art. 23, comma 10, l.r. 37/1985

  È stato richiamato nell’ambito delle censure sul condono, ritenute infondate o inammissibili.

• art. 2, comma 3, l.r. 15/1991

  La questione di legittimità costituzionale è stata superata dalla sentenza della Corte costituzionale n. 72/2025, che ha riconosciuto alla disciplina regionale natura di interpretazione autentica.

• art. 39 l. 47/1985

  Il condono è stato negato anche perché, alla data utile, il fabbricato risultava privo di tamponature esterne, necessarie per la concreta individuazione dei volumi.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Costituisce la base dell’ordinanza di demolizione dell’intero organismo edilizio abusivo e delle opere accessorie.

• art. 3 d.P.R. 380/2001

  È stato richiamato per la qualificazione degli interventi edilizi e delle opere accessorie.

• art. 6 d.P.R. 380/2001

  Il ricorrente ne invocava l’applicazione per sostenere la riconducibilità dei manufatti accessori all’edilizia libera; la censura è stata respinta.

• art. 142 d.lgs. 42/2004

  È stato richiamato in relazione alla tutela paesaggistica dell’area; la mancanza dell’autorizzazione paesaggistica ha impedito l’efficacia della concessione edilizia.

• art. 7 l. 241/1990

  La mancata comunicazione di avvio non determina l’illegittimità dell’ordine di demolizione, trattandosi di atto vincolato e doveroso.

• art. 8 l. 241/1990

  È stato richiamato con l’art. 7 l. 241/1990 nella censura partecipativa, non accolta.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Il TAR ha utilizzato la disposizione per sottoporre alle parti i profili di inammissibilità rilevati d’ufficio.

• art. 31, comma 4, c.p.a.

  Il ricorrente ne invocava l’applicazione per il rilievo d’ufficio della nullità per violazione del giudicato; il TAR ha escluso la sussistenza della violazione.

Massime di principio

• In area sottoposta a vincolo paesaggistico l’attività edilizia richiede il concorso del titolo edilizio e dell’autorizzazione paesaggistica, riferiti al medesimo progetto; il rilascio del solo titolo edilizio non consolida lo ius aedificandi e rende il titolo inefficace sino all’acquisizione del nulla osta paesaggistico.
• La mancanza dell’autorizzazione paesaggistica, pur non determinando necessariamente l’invalidità del titolo edilizio sotto il profilo dell’autonomia dei procedimenti, impedisce l’inizio e l’esecuzione dei lavori e legittima l’adozione di misure ripristinatorie in caso di realizzazione dell’opera.
• Una precedente sentenza che abbia annullato un provvedimento edilizio per difetto di motivazione non forma giudicato sulla data di realizzazione o ultimazione di opere abusive diverse da quelle considerate nella pronuncia, né impedisce all’amministrazione di compiere nuovi accertamenti su tali opere.
• Ai fini del condono edilizio previsto dalla l. 47/1985, la mancanza delle tamponature esterne alla data utile impedisce di ritenere ultimato il manufatto, poiché le tamponature consentono l’individuazione concreta e il calcolo dei volumi realizzati.
• Lo stralcio di un’area dal PRG vigente al momento dell’entrata in vigore di un vincolo di inedificabilità comporta l’assenza di una classificazione urbanistica formale; una successiva deliberazione comunale programmatica, non recepita in una variante al PRG, non può attribuire retroattivamente la qualificazione di zona B né rendere sanabile un immobile realizzato in violazione del vincolo.
• L’ordine di demolizione di opere abusive è un atto doveroso e vincolato, sicché non richiede la previa comunicazione di avvio del procedimento; le opere accessorie insistenti su un corpo di fabbrica radicalmente abusivo partecipano della medesima abusività.

Come è indicizzato