Sentenza n. 1048/2026 - Cagliari, Sezione 1

Esito

La controversia

Il Comune ha contestato gli atti di programmazione della rete scolastica per l’anno 2026/2027, deducendo tre ordini di censure. Con il primo motivo ha denunciato la violazione delle linee guida regionali, del principio di autovincolo, delle regole procedimentali e dei principi di buon andamento e imparzialità, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria, illogicità manifesta, contraddittorietà, travisamento dei presupposti e sviamento. Secondo il Comune, le linee guida imponevano di privilegiare interventi nei medesimi contesti territoriali, salvaguardare le aree interne e orientare la riorganizzazione verso soluzioni alternative all’accorpamento di istituti comprensivi; la soppressione dell’autonomia di Tertenia sarebbe stata illegittima perché il Comune non era stato individuato nella proposta provinciale, non erano state adeguatamente valutate alternative, in particolare nel Comune di Tortolì, e le osservazioni comunali non erano state considerate. È stata inoltre dedotta l’illegittimità del piano provinciale perché anteriore all’approvazione definitiva delle linee guida e asseritamente condizionato da una logica di riparto territoriale delle soppressioni. Con il secondo motivo il Comune ha denunciato la violazione della programmazione pluriennale del dimensionamento e dei principi di coerenza, continuità e non contraddittorietà, sostenendo che avrebbero dovuto essere prioritariamente riassorbite le deroghe relative ad altre autonomie scolastiche e che la scelta su Tertenia si sarebbe posta in discontinuità rispetto al precedente quadro istruttorio. Con il terzo motivo ha contestato il superamento dei limiti del potere sostitutivo, assumendo che il Commissario ad acta avrebbe dovuto limitarsi a concludere il procedimento nel rispetto delle risultanze provinciali e dei criteri regionali, senza introdurre scelte autonome, senza un’adeguata rivalutazione delle alternative e senza motivare lo scostamento dalla proposta territoriale.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso, ritenendo infondati tutti i motivi. In via preliminare ha applicato il criterio della ragione più liquida, prescindendo dalle eccezioni in rito perché la controversia era manifestamente infondata nel merito. Ha ricostruito il riparto delle competenze: allo Stato spetta determinare il contingente degli organici, alla Regione compete in via esclusiva la programmazione della rete scolastica e l’individuazione delle autonomie da mantenere, mentre Province, Città metropolitane e Comuni svolgono funzioni istruttorie, di coordinamento, partecipative e propositive, prive di efficacia vincolante. Il piano di dimensionamento è stato qualificato come atto generale di pianificazione territoriale e organizzativa, espressione di ampia discrezionalità, sindacabile soltanto per manifesta illogicità, irragionevolezza, arbitrarietà, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria o violazione dei criteri autoimposti dall’amministrazione. Quanto al primo motivo, il Collegio ha rilevato che le linee guida non stabilivano una rigida priorità per gli interventi intra-comunali o nelle aree interne, ma prevedevano una razionalizzazione fondata su parametri dimensionali, funzionali e di viciniorità. L’Istituto Comprensivo di Tertenia aveva 363 alunni, quindi meno della soglia indicativa di 400, mentre l’accorpamento con l’Istituto Comprensivo di Barisardo avrebbe determinato un istituto di circa 977 alunni, entro il limite ordinario di 1.200-1.300, tra Comuni distanti circa 20 chilometri. La scelta era pertanto coerente con le linee guida e con il piano provinciale, che aveva comunque individuato Tertenia tra le autonomie rispondenti ai criteri regionali. L’alternativa di Tortolì costituiva una diversa opzione discrezionale e non un’alternativa obbligata, anche perché avrebbe potuto produrre istituti prossimi o superiori a 1.300 alunni e una maggiore dispersione territoriale. Il criterio della tutela delle aree interne non aveva carattere assoluto o prevalente. La circostanza che il piano provinciale fosse anteriore alle linee guida definitive non determinava illegittimità, poiché i criteri essenziali erano già contenuti nella deliberazione preliminare regionale e furono confermati integralmente dalla deliberazione definitiva. La partecipazione del Comune era stata garantita e le sue osservazioni erano confluite nell’istruttoria; in un procedimento di pianificazione generale l’amministrazione non era però tenuta a confutare analiticamente ogni proposta alternativa. Anche il secondo motivo è stato respinto: il sistema di dimensionamento è pluriennale, ma ogni annualità costituisce una fase autonoma, da valutare in base al contingente e ai criteri vigenti, senza stabilizzazione delle deroghe precedenti né obbligo di loro riassorbimento prioritario. Infine, il terzo motivo è stato respinto perché il Commissario ad acta aveva esercitato un potere sostitutivo meramente conclusivo, operando sulla base dei piani provinciali, dei criteri regionali e delle risultanze istruttorie, senza introdurre una soluzione estranea al procedimento. Il ricorso è stato quindi respinto con integrale compensazione delle spese.

Norme richiamate

• art. 138, comma 1, d.lgs. 112/1998

  Attribuisce alla Regione la competenza programmatoria in materia di rete scolastica, riconoscendo agli enti locali un ruolo istruttorio, concertativo e propositivo non vincolante.

• d.lgs. 112/1998

  Concorre a disciplinare il riparto delle funzioni in materia di programmazione della rete scolastica.

• d.P.R. 233/1998

  Richiamato quale fonte del quadro normativo della programmazione della rete scolastica.

• art. 19 d.l. 98/2011

  Disciplina, anche secondo le modifiche richiamate, il dimensionamento della rete scolastica e il contingente delle autonomie.

• legge 197/2022

  Richiamata quale normativa statale modificativa dell’art. 19 d.l. 98/2011.

• d.m. n. 127/2023

  Individua il quadro attuativo della riforma del dimensionamento scolastico prevista dal PNRR e il meccanismo del contingente regionale.

• d.i. n. 124 del 30 giugno 2025

  Ha aggiornato, per l’anno scolastico 2026/2027, il contingente della Sardegna a 223 autonomie, rendendo necessaria la soppressione di 9 istituzioni rispetto alle 232 esistenti.

• art. 12 d.l. 77/2021

  Costituisce la base normativa richiamata per la nomina del Commissario ad acta incaricato di concludere il procedimento in sostituzione dell’amministrazione inadempiente.

Massime di principio

• La programmazione della rete scolastica è attribuita in via esclusiva alla Regione, mentre Province, Città metropolitane e Comuni svolgono funzioni istruttorie, concertative e propositive prive di efficacia vincolante sulla determinazione finale.
• Il piano di dimensionamento scolastico è un atto generale di pianificazione territoriale e organizzativa caratterizzato da ampia discrezionalità; il sindacato giurisdizionale è limitato alla manifesta illogicità, irragionevolezza, arbitrarietà, al travisamento dei fatti, al difetto di istruttoria e alla violazione dei criteri che l’amministrazione si sia autoimposta, senza possibilità di sostituire la soluzione giudiziale a quella amministrativa.
• Le linee guida regionali sul dimensionamento scolastico, quando prevedono criteri dimensionali, funzionali e di viciniorità, non impongono necessariamente una rigida localizzazione territoriale degli interventi né attribuiscono carattere assoluto alla tutela delle aree interne; una diversa soluzione prospettata dall’ente locale non dimostra l’illegittimità della scelta pianificatoria se non evidenzia vizi manifesti.
• La natura pluriennale del dimensionamento non consolida le deroghe disposte nelle annualità precedenti e non impone il loro riassorbimento prioritario: ogni annualità costituisce una fase autonoma, da valutare in base al contingente e ai criteri vigenti al momento della programmazione.
• In un procedimento di pianificazione generale, la partecipazione dell’ente locale non comporta l’obbligo dell’amministrazione di confutare analiticamente ogni proposta alternativa, essendo sufficiente che le osservazioni siano acquisite e considerate nell’ambito della valutazione complessiva.
• Il Commissario ad acta incaricato di concludere un procedimento di dimensionamento già istruito può selezionare, nell’ambito delle opzioni coerenti con il quadro normativo, le linee guida e le risultanze acquisite, senza che ciò integri esercizio creativo o eccedente del potere sostitutivo.

Come è indicizzato