Sentenza n. 2290/2026 - Catania, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente, proprietaria e gestore di una riserva ornitologica comprendente diversi pantani della Sicilia sud-orientale, ha impugnato il diniego della Soprintendenza e il successivo rigetto del ricorso gerarchico relativi a un progetto di rinaturalizzazione del Pantano Baronello, inserito nel programma LIFE Marbled Duck PSSO. Il progetto prevedeva, tra l’altro, la creazione di zone spondali con acqua più profonda, piccoli isolotti e una recinzione, mediante limitati movimenti di terra e mezzi meccanici. Sono stati dedotti: violazione e falsa applicazione dell’art. 39/19i delle Norme di Attuazione del Piano Paesaggistico della Provincia di Siracusa, poiché il divieto riguarda soltanto i movimenti di terra capaci di trasformare i caratteri morfologici e paesaggistici e non ogni intervento comportante movimentazione del terreno; difetto di motivazione e di istruttoria, per non avere l’Amministrazione valutato concretamente la compatibilità delle opere con gli obiettivi di conservazione, recupero ambientale, rinaturalizzazione e mantenimento degli habitat previsti dal Piano; disparità di trattamento, per avere la Soprintendenza autorizzato interventi analoghi e anche più consistenti nel vicino Pantano Longarini, soggetto al medesimo livello di tutela; omessa considerazione delle alterazioni antropiche presenti anche nel Pantano Baronello, delle risultanze del parere ISPRA, del Piano di gestione dei Pantani della Sicilia sud-orientale e dell’esito positivo dello screening di valutazione di incidenza; erronea qualificazione del diniego come atto vincolato. Sono state inoltre impugnate, in via cautelativa, le controdeduzioni della Soprintendenza, sebbene aventi natura endoprocedimentale.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente precisato che la decisione sul ricorso gerarchico non sostituisce il provvedimento originario, ma vi accede, rendendo definitiva la lesione originaria e lasciando immutato l’oggetto del giudizio; essa può tuttavia introdurre ulteriori ragioni giustificative, che devono poter essere sottoposte a sindacato giurisdizionale. Nel merito, il ricorso è stato accolto. Il Collegio ha ritenuto che l’Amministrazione avesse applicato in modo formalistico il divieto previsto dall’art. 39/19i del Piano Paesaggistico, interpretandolo come preclusivo di qualsiasi movimento di terra. La disposizione vieta invece soltanto i movimenti idonei a trasformare i caratteri morfologici e paesaggistici dell’area. La creazione di zone spondali con acqua più profonda e di piccoli isolotti, realizzata per finalità ambientali e di protezione della fauna, non è stata ritenuta idonea a modificare sostanzialmente la morfologia del Pantano Baronello. Tale conclusione è stata rafforzata dal confronto con il Pantano Longarini, nel quale erano stati autorizzati interventi analoghi e più consistenti, tra cui canali, isolotti, aree di maggiore profondità, fossati, passerelle e opere di regolazione idraulica. Il giudice ha affermato che il divieto deve essere interpretato alla luce degli obiettivi del Piano, tra cui conservazione della biodiversità, recupero ambientale, rinaturalizzazione e mantenimento degli habitat, mediante una valutazione concreta e finalistica. Gli interventi progettati valorizzano e incrementano la funzione ambientale e paesaggistica dell’area senza pregiudicarne l’identità e la natura. Sono stati quindi annullati il diniego della Soprintendenza e il decreto di rigetto del ricorso gerarchico, con obbligo dell’Amministrazione di rideterminarsi secondo i criteri indicati e senza ritardo, comunque entro il 10 settembre 2026. L’impugnazione delle controdeduzioni è stata dichiarata inammissibile, poiché si tratta di atti istruttori endoprocedimentali. L’Amministrazione è stata condannata alle spese di lite, liquidate in euro 2.075,00 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 39/19i delle Norme di Attuazione del Piano Paesaggistico della Provincia di Siracusa

  effettuare movimenti di terra che trasformino i caratteri morfologici e paesistici

  Il divieto non riguarda ogni movimento di terra, ma soltanto quelli concretamente idonei a trasformare i caratteri morfologici e paesaggistici dell’area; la disposizione deve essere letta alla luce degli obiettivi di conservazione dei valori naturali, recupero ambientale, rinaturalizzazione e mantenimento degli habitat.

• art. 39/19i delle Norme di Attuazione del Piano Paesaggistico della Provincia di Siracusa

  conservazione dei valori naturali e della biodiversità

  Gli obiettivi specifici del livello di tutela orientano l’interpretazione della disciplina vietante e impongono una valutazione concreta e finalistica della compatibilità dell’intervento paesaggistico.

Massime di principio

• Un divieto paesaggistico di effettuare movimenti di terra che trasformino i caratteri morfologici e paesaggistici non può essere interpretato come divieto assoluto di ogni movimentazione del terreno: occorre accertare in concreto se l’intervento sia effettivamente idoneo a trasformare tali caratteri.
• Le disposizioni di tutela paesaggistica devono essere interpretate sistematicamente e finalisticamente alla luce degli obiettivi specifici perseguiti dal piano, quali conservazione della biodiversità, recupero ambientale, rinaturalizzazione e mantenimento degli habitat.
• Interventi limitati di modellazione spondale e realizzazione di piccoli isolotti, se funzionali alla protezione della fauna e al miglioramento della funzionalità ecologica, non sono vietati quando non alterino sostanzialmente la morfologia e l’identità paesaggistica del sito.
• La valutazione paesaggistica non può risolversi nell’applicazione astratta e formalistica del divieto pianificatorio, ma deve confrontare le caratteristiche concrete delle opere progettate con i valori paesaggistici tutelati e con gli obiettivi di riqualificazione dell’area.
• La decisione sul ricorso gerarchico accede al provvedimento originario e non lo sostituisce; essa può introdurre nuove ragioni giustificative, ma tali ragioni devono essere esposte in modo che possano essere specificamente censurate e sottoposte al sindacato giurisdizionale.
• Le note istruttorie e le controdeduzioni endoprocedimentali, prive di autonoma lesività, non sono autonomamente impugnabili, anche se richiamate o utilizzate nel procedimento decisorio.

Come è indicizzato