Sentenza n. 2850/2026 - Milano, Sezione 1

Esito

La controversia

Le ricorrenti, seconde classificate nel lotto 1 di una procedura aperta per la conclusione di un accordo quadro con unico operatore relativo a lavori di manutenzione di manufatti autostradali, impugnavano l’esclusione disposta all’esito della verifica di anomalia dell’offerta e il successivo diniego di autotutela. Il primo motivo deduceva la violazione degli artt. 1, 2, 4, 5, 108 e 110 del d.lgs. 36/2023, dei principi di buon andamento, fiducia, correttezza e buona fede, del disciplinare di gara e della legge n. 241/1990, nonché eccesso di potere per falso presupposto, difetto di istruttoria, travisamento, illogicità, irragionevolezza, contraddittorietà, ingiustizia manifesta e perplessità della motivazione. In particolare, le ricorrenti lamentavano di essere state escluse senza una successiva richiesta di chiarimenti sulle incongruenze emerse dai giustificativi. Con i motivi secondo, terzo e quarto contestavano nel merito il giudizio tecnico di anomalia, deducendo l’illegittimità della scelta della stazione appaltante di esaminare 13 voci di costo su 64, l’utilizzo del prezziario ANAS senza contraddittorio sui disallineamenti e sul coefficiente di produttività, la valutazione del costo della manodopera e la mancata indicazione degli operai di quinto livello, nonché il calcolo delle spese generali e degli oneri aziendali per la sicurezza. Le ricorrenti sostenevano inoltre che alcuni errori materiali nelle tabelle fossero facilmente riconoscibili e che gli oneri di sicurezza fossero comunque ricompresi nelle spese generali. Chiedevano anche verificazione o consulenza tecnica d’ufficio per accertare la congruità dell’offerta.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e l’istanza istruttoria, ritenendo la controversia definibile sulla base degli atti e senza necessità di verificazione o CTU. Quanto al primo motivo, il Collegio ha affermato che l’art. 110 del d.lgs. 36/2023 configura la verifica di anomalia come procedimento a struttura monofasica: la stazione appaltante formula una richiesta di spiegazioni e, se queste non giustificano adeguatamente i prezzi o i costi, può escludere l’offerta senza essere obbligata a concedere un ulteriore termine per chiarimenti. Ulteriori approfondimenti sono meramente facoltativi. È inoltre legittimo concentrare la verifica sulle voci di costo più rilevanti, idonee a incidere sull’affidabilità complessiva dell’offerta. Quanto ai motivi sostanziali, il TAR ha ricordato che l’accordo quadro richiede una valutazione dell’offerta complessiva, con un approccio flessibile, poiché non vi è certezza ex ante sulle quantità delle prestazioni da eseguire. Tuttavia, quando la lex specialis fornisce un computo estimativo, un elenco prezzi e parametri tecnici dettagliati, l’operatore deve formulare una stima attendibile e documentata delle principali voci di costo; la flessibilità dell’accordo quadro non esonera dall’onere di dimostrare la serietà e affidabilità dell’offerta. Nel caso concreto, la lex specialis imponeva il riferimento all’Elenco Prezzi derivato dal prezzario ANAS 2024 e agli altri documenti tecnici di gara. La stazione appaltante aveva legittimamente esaminato 13 voci significative, rilevando diseconomie per euro 144.089,85 rispetto ai parametri ANAS e agli indici di produttività, un’ulteriore differenza aritmetica di euro 56.374,54 tra costi giustificati e ricavi attesi in relazione al ribasso offerto, e un importo di euro 71.220,83 per spese generali. Le diseconomie complessive, pari a euro 275.561,44, anche detraendo l’utile dichiarato e ulteriori margini riferibili a voci non analizzate, determinavano una perdita non giustificata di euro 151.069,23. Tale dato era sufficiente a dimostrare l’inaffidabilità complessiva dell’offerta e a rendere irrilevanti le ulteriori contestazioni su imposte, oneri di sicurezza e costi della manodopera. Il diniego di autotutela è stato conseguentemente ritenuto legittimo. Le ricorrenti sono state condannate alle spese di lite, liquidate in euro 4.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 71 d.lgs. 36/2023

  Disciplina la procedura aperta utilizzata per l’affidamento.

• art. 59 d.lgs. 36/2023

  Costituisce la base normativa dell’accordo quadro con unico operatore economico.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  La stazione appaltante esclude l’offerta se le spiegazioni fornite non giustificano adeguatamente il livello di prezzi o di costi proposti.

  La verifica di anomalia si articola, di regola, in una richiesta di spiegazioni; la stazione appaltante non è obbligata a concedere un ulteriore contraddittorio o una seconda richiesta di chiarimenti prima dell’esclusione.

• art. 108 comma 9 d.lgs. 36/2023

  Rileva con riferimento all’indicazione degli oneri aziendali per la sicurezza nell’offerta economica.

• art. 2 lett. n dell’Allegato I.1 al d.lgs. 36/2023

  L’accordo concluso tra una o più stazioni appaltanti e uno o più operatori economici il cui scopo è stabilire le clausole relative agli appalti da aggiudicare durante un dato periodo, in particolare per quanto riguarda i prezzi e, se del caso, le quantità previste.

  L’accordo quadro è un contratto normativo che disciplina futuri contratti applicativi e non garantisce all’aggiudicatario l’affidamento di tutte le prestazioni o dell’intero importo massimo.

• art. 21 del disciplinare di gara

  Prevede la verifica dell’anomalia e configura come facoltativa la richiesta di ulteriori chiarimenti dopo la presentazione dei giustificativi.

• art. 95 d.lgs. 36/2023

  Richiamato nel contesto dei criteri di aggiudicazione secondo il miglior rapporto qualità-prezzo.

Massime di principio

• Nel subprocedimento di verifica dell’anomalia disciplinato dall’art. 110 del d.lgs. 36/2023 la stazione appaltante, dopo aver richiesto le spiegazioni e averle valutate, non è obbligata a concedere un ulteriore termine per chiarimenti prima dell’esclusione; ulteriori approfondimenti istruttori costituiscono una facoltà esercitabile discrezionalmente.
• La stazione appaltante può concentrare la verifica di anomalia sulle voci di costo più rilevanti quando esse siano idonee, anche da sole, a evidenziare la non remuneratività e l’inaffidabilità complessiva dell’offerta.
• Negli accordi quadro il giudizio di anomalia deve essere condotto con flessibilità, considerando l’assenza di certezza ex ante sulle quantità delle prestazioni; tuttavia, se la lex specialis contiene un computo estimativo, un elenco prezzi e dettagliati parametri tecnici, l’operatore economico deve fornire una stima attendibile, seria e documentata delle principali voci di costo.
• La verifica di anomalia non deve risolversi in un controllo meramente parcellizzato delle singole voci, ma deve accertare l’affidabilità complessiva dell’offerta. L’esclusione è legittima quando le diseconomie rilevate, considerate unitariamente e rapportate all’utile dichiarato, determinano una perdita non giustificata tale da compromettere la sostenibilità economica dell’offerta.
• Quando la lex specialis impone il riferimento a uno specifico prezzario, questo costituisce il parametro tecnico di valutazione dell’attendibilità dei costi indicati dall’operatore; eventuali scostamenti significativi devono essere motivati e documentati, soprattutto se fondati su parametri indeterminati come la produttività della manodopera o dei mezzi d’opera.

Come è indicizzato