Sentenza n. 1088/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Il Comune ha appellato la sentenza del TAR che aveva accolto parzialmente la domanda risarcitoria proposta dalla società proprietaria degli immobili, riconoscendo € 100.000 per la riduzione del canone di locazione ed € 50.000 per il pregiudizio asseritamente prodotto sul prezzo di vendita degli immobili. L’appellante ha dedotto, tra l’altro, omessa produzione della documentazione necessaria, erronea ricostruzione del nesso causale, travisamento delle risultanze istruttorie, violazione degli artt. 1223, 1225, 1226, 1227 e 1218 c.c., difetto di prova del danno e della sua riconducibilità al mancato rilascio dell’agibilità, illegittimo ricorso alla liquidazione equitativa e ultra petita. Ha inoltre contestato la sussistenza della colpa dell’amministrazione, evidenziando la complessità tecnica della vicenda, il collaudo solo parziale delle opere di urbanizzazione, la mancata produzione documentale da parte della richiedente e la tardiva reazione della stessa alle note comunali del 2014. La società appellata ha sostenuto l’ammissibilità della domanda e la prova della riduzione dei canoni, contestando anche la produzione documentale nuova effettuata dal Comune in appello.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha ammesso alcuni documenti prodotti dal Comune in appello, ritenendoli non nella sua diretta disponibilità e rilevanti per la ricostruzione della fattispecie. Nel merito ha accolto l’appello e riformato integralmente la sentenza del TAR, respingendo il ricorso risarcitorio di primo grado. Il Collegio ha rilevato che la società non aveva prodotto le scritture private che avevano modificato i contratti di locazione, la scrittura privata di transazione e le fatture relative ai canoni, ma soltanto estratti dei mastrini contabili, insufficienti a ricostruire gli importi effettivamente percepiti e a verificare se la riduzione dei canoni fosse causalmente riconducibile al mancato rilascio dell’agibilità. Non potevano essere assunti come parametro i contratti originari del 2009, perché la stessa documentazione estimativa prodotta dalla società attestava successive modifiche del rapporto locativo. Inoltre, la conduttrice era già a conoscenza dell’assenza dell’agibilità e la lettera di intenti del 2018, per la sua genericità e per alcune inesattezze sul contenzioso pendente, non dimostrava il nesso causale tra omissione comunale e riduzione del canone. La liquidazione equitativa non poteva supplire alla mancata prova dell’esistenza certa del danno e del suo ammontare, poiché l’art. 1226 c.c. presuppone un danno oggettivamente accertato e una difficoltà di quantificazione oggettiva e incolpevole, non dipendente dall’inerzia della parte. Quanto al profilo soggettivo, il Consiglio di Stato ha riconosciuto al Comune l’errore scusabile, in ragione della complessità della vicenda, del collaudo solo parziale, delle carenze documentali e della mancata tempestiva impugnazione delle note comunali del 2014. Ha inoltre applicato il principio, desumibile dall’art. 30, comma 3, c.p.a. e dall’art. 1227, comma 2, c.c., secondo cui la mancata attivazione tempestiva degli strumenti di tutela può rilevare nel merito come comportamento contrario all’ordinaria diligenza, idoneo a escludere o ridurre il danno evitabile. Le spese del doppio grado sono state compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 4, comma 4, convenzione urbanistica del 20 luglio 2005

  L’esecuzione delle opere di urbanizzazione primaria [...] dovrà avvenire [...] prima della richiesta di abitabilità o agibilità degli immobili realizzati.

  La disposizione collegava la richiesta di agibilità alla previa esecuzione delle opere di urbanizzazione; il giudice ha comunque ritenuto illegittimo il diniego comunale, ma ha escluso il risarcimento per difetto di prova del danno e della colpa risarcibile.

• art. 30, comma 3, c.p.a.

  L’omessa attivazione da parte dell'interessato degli strumenti di tutela previsti costituisce [...] dato valutabile [...] ai fini dell'esclusione o della riduzione del danno evitabile con l'ordinaria diligenza.

  La mancata tempestiva impugnazione degli atti lesivi non costituisce una preclusione processuale automatica, ma può essere valutata nel merito ai fini dell’esclusione o riduzione del danno evitabile.

• art. 1218 c.c.

  Richiamato dal Comune in relazione alla responsabilità da inadempimento; la domanda è stata comunque respinta per mancata prova del danno, del nesso causale e della colpa risarcibile.

• art. 1223 c.c.

  Richiamato quale parametro per la verifica dell’esistenza e della derivazione causale delle conseguenze dannose; il giudice ha escluso che fosse stata provata la riconducibilità della riduzione dei canoni e del minor prezzo di vendita all’omesso rilascio dell’agibilità.

• art. 1225 c.c.

  Richiamato in relazione alla prevedibilità del danno dedotto; la decisione ha ritenuto comunque non dimostrati il danno e il nesso causale.

• art. 1226 c.c.

  La liquidazione equitativa è sussidiaria e non sostitutiva: presuppone un danno certo e oggettivamente accertato, nonché l’impossibilità o rilevante difficoltà di quantificazione oggettiva e incolpevole.

• art. 1227, comma 2, c.c.

  Il danno evitabile con l’ordinaria diligenza non è risarcibile; il principio è recepito, nel processo amministrativo, dall’art. 30, comma 3, c.p.a.

• art. 104, comma 2, c.p.a.

  La disposizione è stata invocata per contestare la produzione documentale nuova in appello; il Collegio ha ammesso alcuni documenti perché non nella diretta disponibilità del Comune e rilevanti.

• art. 182-bis legge fallimentare

  Richiamato nel contesto del piano di ristrutturazione dei debiti, ai fini della necessità di disporre dell’agibilità per le operazioni relative agli immobili.

Massime di principio

• La domanda risarcitoria per illegittima attività amministrativa richiede la prova rigorosa dell’esistenza del danno, della sua effettiva quantificazione e del nesso causale tra il comportamento dell’amministrazione e il pregiudizio; la mera allegazione di una riduzione economica non è sufficiente.
• La parte che chiede il risarcimento deve produrre la documentazione nella propria disponibilità necessaria a ricostruire i rapporti economici e le loro modifiche. L’omessa produzione di contratti modificativi, accordi transattivi e fatture impedisce di verificare sia l’ammontare del danno sia la sua riconducibilità causale all’illegittima condotta amministrativa.
• La liquidazione equitativa ex art. 1226 c.c. ha funzione sussidiaria e non può essere utilizzata per colmare carenze probatorie imputabili alla parte: presuppone un danno certo e oggettivamente accertato e una difficoltà di quantificazione oggettiva, rilevante e incolpevole.
• Ai fini della prova del nesso causale, non è sufficiente confrontare il canone effettivamente percepito con un canone originario quando il rapporto locativo sia stato successivamente modificato da ulteriori scritture private non prodotte in giudizio e quando il conduttore conoscesse già la situazione di irregolarità o mancanza dell’agibilità.
• La mancata tempestiva impugnazione degli atti amministrativi lesivi non preclude automaticamente l’azione risarcitoria, ma può essere valutata, ai sensi dell’art. 30, comma 3, c.p.a. e dell’art. 1227, comma 2, c.c., quale comportamento contrario all’ordinaria diligenza idoneo a escludere il danno evitabile.
• L’errore scusabile dell’amministrazione può essere riconosciuto quando l’illegittimo diniego sia maturato in una situazione fattuale e tecnica complessa, caratterizzata da collaudi parziali, carenze documentali e obiettive difficoltà interpretative, senza manifesta violazione dei canoni di imparzialità, correttezza, buona fede, proporzionalità e ragionevolezza.

Come è indicizzato