Sentenza n. 1451/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

L'impresa aveva presentato domanda di permesso di costruire per un impianto di distribuzione carburante su un'area già in passato occupata da una stazione di servizio e successivamente bonificata. Il Comune aveva comunicato i motivi ostativi e poi negato il titolo edilizio, ritenendo l'intervento incompatibile con la destinazione urbanistica della zona H1, poiché l'art. 71 delle NTA del PRG, relativo ai servizi privati, non includeva gli impianti di distribuzione carburante. Il diniego richiamava inoltre l'art. 83-bis delle NTA, l'art. 11 del regolamento urbanistico-edilizio provinciale e l'art. 6 del regolamento sulle fasce di rispetto stradale, interpretati nel senso che per i nuovi impianti fosse necessaria una specifica previsione urbanistica comunale. In appello l'impresa ha dedotto l'erroneità della sentenza di primo grado e la violazione dell'art. 2, comma 1-bis, d.lgs. n. 32/1998, dell'art. 83-bis d.l. n. 112/2008 e dei principi europei e nazionali di tutela della concorrenza e liberalizzazione. Ha sostenuto che la localizzazione degli impianti costituisce mero adeguamento degli strumenti urbanistici, senza necessità di variante, e che le disposizioni provinciali e comunali subordinavano illegittimamente l'installazione a una specifica previsione urbanistica. Ha inoltre censurato l'illegittimità derivata degli artt. 83-bis e 71 delle NTA comunali. La domanda risarcitoria, proposta in primo grado e richiamata solo nelle conclusioni dell'appello, non è stata adeguatamente illustrata né provata.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello e, riformando la sentenza del TRGA di Trento, ha accolto il ricorso di primo grado. Ha chiarito che l'art. 2, comma 1-bis, d.lgs. n. 32/1998 consente la localizzazione degli impianti di distribuzione carburante in tutte le zone e sottozone del territorio comunale non soggette a vincoli particolari e non comprese nelle zone A, senza necessità di una variante urbanistica. Tale disposizione non rende tuttavia gli impianti collocabili indiscriminatamente in qualsiasi area, poiché resta necessaria la conformità alle previsioni edilizie e urbanistiche, nonché alle prescrizioni in materia di sicurezza sanitaria, ambientale e stradale, tutela dei beni storici e artistici e agli indirizzi programmatici regionali. La disciplina provinciale, inclusi l'art. 79, comma 2, l.p. n. 15/2015 e l'art. 11 del regolamento urbanistico-edilizio provinciale, è stata ritenuta compatibile con il d.lgs. n. 32/1998 nella parte in cui richiama la conformità urbanistica e edilizia. Tuttavia, il Comune non aveva adempiuto all'obbligo previsto dall'art. 2, comma 1, d.lgs. n. 32/1998 di individuare criteri, requisiti e caratteristiche delle aree idonee all'installazione degli impianti. L'art. 71 delle NTA ometteva gli impianti di distribuzione carburante dall'elenco dei servizi privati, mentre l'art. 83-bis, comma 3, si limitava a rinviare alla disciplina provinciale e a una futura previsione urbanistica, senza stabilire concretamente i criteri localizzativi. Il Comune avrebbe dovuto includere gli impianti tra i servizi privati e individuare nell'art. 83-bis i criteri per la loro installazione, anziché demandare tale individuazione a una futura variante. È stato quindi imposto all'amministrazione comunale di riesercitare il potere modificando le NTA nel rispetto del vincolo conformativo derivante dalla sentenza. La domanda risarcitoria è stata respinta perché non reiterata e argomentata in appello e comunque non provata quanto a danno, nesso causale e colpa dell'amministrazione. Le spese del grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 1, comma 1, d.lgs. 11 febbraio 1998, n. 32

  Le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e Bolzano provvedono a quanto disposto dal presente decreto secondo le previsioni dei rispettivi statuti e delle relative norme di attuazione.

  Il decreto legislativo vincola le autonomie speciali secondo i rispettivi statuti e norme di attuazione.

• art. 1, comma 2, d.lgs. 11 febbraio 1998, n. 32

  L'autorizzazione all'esercizio dell'impianto di carburante è subordinata esclusivamente alla verifica della conformità alle disposizioni del piano regolatore, alle prescrizioni fiscali e a quelle concernenti la sicurezza sanitaria, ambientale e stradale, alle disposizioni per la tutela dei beni storici e artistici, nonché alle norme di indirizzo programmatico delle Regioni.

  L'autorizzazione resta subordinata, tra l'altro, alla conformità urbanistica e alle prescrizioni settoriali indicate dalla norma.

• art. 2, comma 1, d.lgs. 11 febbraio 1998, n. 32

  Impone ai Comuni di individuare criteri, requisiti e caratteristiche delle aree nelle quali possono essere installati gli impianti di distribuzione carburante.

• art. 2, comma 1-bis, d.lgs. 11 febbraio 1998, n. 32

  La localizzazione degli impianti di carburanti costituisce un mero adeguamento degli strumenti urbanistici in tutte le zone e sottozone del piano regolatore generale, non sottoposte a particolari vincoli paesaggistici, ambientali ovvero monumentali, e non comprese nelle zone territoriali omogenee A.

  La localizzazione è possibile senza variante urbanistica nelle zone non escluse dalla norma, ma resta necessaria la conformità alle previsioni edilizie e urbanistiche e alle altre prescrizioni settoriali.

• art. 2, comma 2-bis, d.lgs. 11 febbraio 1998, n. 32

  Trascorso inutilmente il termine di centoventi giorni previsto per l'esercizio da parte delle regioni dei poteri di cui al comma precedente, ferma restando l'autorizzazione per l'installazione di impianti di distribuzione di carburanti, già tacitamente assentita ai sensi dell'articolo 1, comma 3, del decreto legislativo 11 febbraio 1998, n. 32, si considera contestualmente rilasciata anche la relativa concessione edilizia, qualora il progetto presentato sia conforme alle prescrizioni previste dagli strumenti urbanistici vigenti per quella specifica area e ciò sia stato asseverato dall'interessato.

  Anche nel meccanismo sostitutivo previsto dalla norma il presupposto centrale resta la conformità del progetto alle prescrizioni urbanistiche vigenti per l'area specifica.

• art. 79, comma 2, l.p. 4 agosto 2015, n. 15

  La realizzazione delle opere di infrastrutturazione, definite dal regolamento urbanistico-edilizio provinciale, è sempre ammessa nel rispetto della disciplina relativa ai titoli edilizi, se compatibile con la disciplina delle invarianti individuate dal PUP, e non richiede specifiche previsioni o adeguamenti degli strumenti di pianificazione territoriale subordinati al PUP.

  La disposizione non esclude il controllo di conformità edilizia e urbanistica; l'assenza di necessità di una specifica previsione o variante non equivale alla collocabilità dell'opera in qualsiasi area.

• art. 8 d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670

  Riconosce alla Provincia autonoma competenza legislativa in materia di urbanistica e piani regolatori, nei limiti dello Statuto, della Costituzione, dei principi dell'ordinamento e delle norme fondamentali di riforma economico-sociale.

• art. 11, comma 2, d.P.P. 19 maggio 2017, n. 8-61/Leg

  È necessaria la presenza di una specifica previsione urbanistica per la realizzazione delle opere e degli interventi di cui al comma 1 ... e j).

  La disposizione provinciale è compatibile con il d.lgs. n. 32/1998 quanto al richiamo alla conformità urbanistica, ma non può giustificare l'omissione comunale nell'individuazione dei criteri e delle aree idonee.

• art. 71 NTA del PRG del Comune di Trento

  La norma comunale, elencando i servizi privati senza includere gli impianti di distribuzione carburante, non ha adempiuto all'obbligo di individuare compiutamente le aree e i criteri di localizzazione.

• art. 83-bis, comma 3, NTA del PRG del Comune di Trento

  Per la realizzazione di nuovi impianti di distribuzione di carburanti si applica quanto previsto dalle norme provinciali in materia di fasce di rispetto stradale e di opere di infrastrutturazione del territorio.

  Il mero rinvio alla disciplina provinciale e a una futura previsione urbanistica non soddisfa l'obbligo comunale di stabilire criteri, requisiti e caratteristiche delle aree idonee.

• art. 2697, comma 1, cod. civ.

  Nell'azione risarcitoria il danneggiato deve provare tutti gli elementi costitutivi della responsabilità, inclusi danno effettivo e nesso causale; opera pienamente il principio dispositivo.

Massime di principio

• L'art. 2, comma 1-bis, d.lgs. n. 32/1998 consente la localizzazione degli impianti di distribuzione carburante in tutte le zone e sottozone comunali non soggette a particolari vincoli paesaggistici, ambientali o monumentali e non comprese nelle zone territoriali omogenee A, senza necessità di una variante urbanistica; la disposizione non esclude però la verifica della conformità alle previsioni urbanistiche ed edilizie e alle prescrizioni settoriali in materia di sicurezza, ambiente, viabilità e tutela dei beni culturali.
• L'obbligo comunale di individuare criteri, requisiti e caratteristiche delle aree idonee all'installazione degli impianti di distribuzione carburante non è adempiuto mediante il semplice rinvio a norme provinciali o mediante il differimento a una futura variante urbanistica; gli strumenti comunali devono stabilire direttamente e concretamente le condizioni localizzative.
• La disciplina provinciale che qualifica gli impianti di distribuzione carburante come opere di infrastrutturazione e ne ammette la realizzazione senza specifiche varianti non contrasta con il d.lgs. n. 32/1998 se interpretata nel senso che resta necessario il rispetto della disciplina dei titoli edilizi e della conformità urbanistica.
• Il Comune che non abbia individuato criteri, requisiti e caratteristiche delle aree idonee non può respingere una domanda di installazione esclusivamente perché la specifica zona non contiene una previsione urbanistica espressa derivante da una precedente pianificazione localizzativa; deve prima adempiere all'obbligo di regolazione previsto dall'art. 2, comma 1, d.lgs. n. 32/1998.
• Nell'azione risarcitoria contro la pubblica amministrazione il danneggiato deve provare integralmente l'illegittimità causativa, il danno effettivo, il nesso causale e il coefficiente soggettivo di responsabilità; il metodo acquisitivo proprio dell'azione di annullamento non attenua l'onere probatorio previsto dall'art. 2697, comma 1, cod. civ.

Come è indicizzato