Sentenza n. 6229/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La controversia riguarda l'installazione e l'accreditamento di una apparecchiatura RMN presso una struttura privata. Dopo l'annullamento giudiziale del precedente parere regionale negativo per difetto di istruttoria e motivazione sulla saturazione del fabbisogno, la Regione ha adottato il regolamento n. 9/2022, distinguendo il fabbisogno per la verifica di compatibilità ai fini dell'autorizzazione alla realizzazione e all'esercizio da quello, più restrittivo, per l'accreditamento istituzionale. L'art. 5 del regolamento ha previsto una trattazione prioritaria delle richieste di verifica di compatibilità da rivalutare in esecuzione di sentenze passate in giudicato; l'art. 4, comma 9, ha invece consentito l'accesso all'accreditamento immediato alle strutture già titolari, alla data di entrata in vigore del regolamento, di un parere favorevole di compatibilità, mentre ha differito l'accesso per quelle il cui parere fosse stato rilasciato successivamente. La società, ottenuto nel novembre 2022 il parere favorevole di compatibilità e nel 2023 l'autorizzazione comunale alla realizzazione, ha chiesto l'autorizzazione all'esercizio e l'accreditamento. La Regione ha respinto la domanda di accreditamento nel luglio 2024, rilevando che il relativo fabbisogno era già soddisfatto. Il TAR ha ritenuto illegittima, per disparità di trattamento e manifesta illogicità, l'omessa previsione di una corsia prioritaria per l'accreditamento delle strutture beneficiarie di un giudicato favorevole sulla rivalutazione della compatibilità. La Regione ha appellato tale statuizione, deducendo: corretta distinzione tra titolari di un parere già rilasciato e soggetti titolari soltanto di una pretesa alla riedizione del potere; erronea estensione del giudicato formatosi sulla sentenza n. 1760/2021; applicazione del principio tempus regit actum; autonomia tra autorizzazione e accreditamento; legittimità del diniego per saturazione del fabbisogno. La società ha riproposto le censure non esaminate, relative alla violazione dell'art. 10-bis e dell'art. 3 della l. n. 241/1990, all'erroneo computo delle apparecchiature accreditate in deroga e al difetto di istruttoria, travisamento, sviamento e insufficienza della risposta alle osservazioni.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello della Regione e riformato la sentenza del TAR, respingendo il secondo ricorso per motivi aggiunti e le censure riproposte. Il giudice ha chiarito che il giudicato formatosi sulla sentenza n. 1760/2021 imponeva soltanto la rivalutazione attuale, completa e aggiornata del fabbisogno relativo alla compatibilità per l'autorizzazione alla realizzazione e all'esercizio; non riconosceva alla società un diritto a ottenere il parere favorevole né imponeva il rilascio del parere ora per allora. L'art. 5 del regolamento n. 9/2022 ha correttamente dato attuazione a tale giudicato, assicurando priorità alla rivalutazione della verifica di compatibilità, senza dover estendere la medesima disciplina alla successiva fase dell'accreditamento, non ancora iniziata e distinta per finalità e presupposti. L'autorizzazione alla realizzazione, l'autorizzazione all'esercizio e l'accreditamento costituiscono fasi autonome: le prime riguardano, rispettivamente, la compatibilità dell'installazione e i requisiti sanitari e di sicurezza; l'accreditamento presuppone invece ulteriori requisiti e la funzionalità rispetto alla programmazione sanitaria e al fabbisogno di prestazioni erogabili per conto del SSR. Non sussiste quindi disparità di trattamento tra chi possedeva già un parere favorevole alla data di entrata in vigore del regolamento e chi aveva soltanto una posizione pretensiva alla riedizione del potere. La Regione ha correttamente applicato il regolamento vigente al momento della definizione delle singole fasi procedimentali, secondo il principio tempus regit actum. È stata respinta anche la questione di costituzionalità, poiché autorizzazione e accreditamento valutano fabbisogni diversi e non sovrapponibili. Le ulteriori censure della società sono state ritenute infondate o inammissibili: non era necessaria la comunicazione del preavviso di rigetto, trattandosi di diniego vincolato dalla saturazione del fabbisogno; le RMN accreditate in deroga incidono sul fabbisogno generale perché erogano prestazioni per il SSR e gravano sulla programmazione finanziaria; il motivo relativo alla nota del 24 dicembre 2024 è stato dichiarato inammissibile per genericità e carenza di interesse. Le spese di entrambi i gradi sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 8-ter d.lgs. 502/1992

  Disciplina il parere regionale di compatibilità necessario per l'autorizzazione alla realizzazione di strutture e apparecchiature sanitarie, in relazione al fabbisogno.

• art. 8-quater d.lgs. 502/1992

  Richiede, ai fini dell'accreditamento, requisiti ulteriori rispetto a quelli necessari per l'autorizzazione e l'accettazione del sistema di pagamento a prestazione.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Non impone il preavviso di rigetto quando il provvedimento conclusivo è vincolato nei presupposti e gli apporti partecipativi non avrebbero potuto modificarne l'esito.

• art. 3 l. 241/1990

  È richiamato in relazione all'obbligo di motivazione del diniego e alla contestazione del computo del fabbisogno.

• art. 101 c.p.a.

  Consente la riproposizione in appello dei motivi non esaminati dal giudice di primo grado.

• art. 117 Cost.

  art. 117, comma 2, lett. m), e comma 3

  Parametri costituzionali invocati per la questione di legittimità del regolamento regionale, ritenuta non fondata.

• art. 3 Cost.

  Parametro costituzionale invocato con riguardo alla disparità di trattamento, esclusa dal giudice per la diversità tra le posizioni comparate.

• art. 32 Cost.

  Parametro costituzionale richiamato nella questione relativa alla disciplina regionale dell'accreditamento sanitario.

• art. 19 l.r. Puglia 9/2017

  Stabilisce che l'autorizzazione non produce automaticamente effetti sull'accreditamento, subordinato alla funzionalità rispetto alla programmazione regionale.

• art. 4 regolamento regionale Puglia n. 9/2022

  Disciplina il fabbisogno per l'accreditamento, il computo delle apparecchiature accreditate in deroga e le disposizioni transitorie per le strutture già titolari di un parere favorevole di compatibilità.

• art. 5 regolamento regionale Puglia n. 9/2022

  Prevede l'istruttoria prioritaria delle richieste di verifica di compatibilità da rivalutare in esecuzione di sentenze passate in giudicato, limitatamente alle fasi dell'autorizzazione alla realizzazione e all'esercizio.

• art. 7 regolamento regionale Puglia n. 9/2022

  È richiamato per la disciplina del fabbisogno generale e della lista del fabbisogno in deroga; le apparecchiature accreditate in deroga incidono comunque sul computo generale.

• art. 21-septies l. 241/1990

  Richiamato nella domanda originaria di ottemperanza per la dedotta nullità degli atti elusivi del giudicato; la domanda è stata poi dichiarata improcedibile dal TAR.

• art. 114 c.p.a.

  art. 114, comma 4, lett. b)

  Richiamato per la domanda di ottemperanza e per la dedotta nullità degli atti asseritamente elusivi del giudicato.

Massime di principio

• Il giudicato di annullamento di un diniego amministrativo per difetto di istruttoria e motivazione, quando impone una rivalutazione aggiornata del fabbisogno, vincola l'amministrazione alla riedizione del potere secondo le coordinate conformative stabilite dalla sentenza, ma non attribuisce al privato il diritto al rilascio del provvedimento favorevole né impone una decisione ora per allora.
• Quando un procedimento amministrativo si articola in fasi autonome, la disciplina transitoria dettata per dare esecuzione a un giudicato relativo a una fase non deve necessariamente estendersi alle fasi successive, se queste hanno finalità, presupposti e fabbisogni distinti.
• Nel settore sanitario, l'autorizzazione alla realizzazione, l'autorizzazione all'esercizio e l'accreditamento istituzionale sono procedimenti autonomi: l'accreditamento non consegue automaticamente all'autorizzazione, ma richiede ulteriori requisiti e la verifica della funzionalità della struttura rispetto alla programmazione e al fabbisogno regionale di prestazioni per il servizio sanitario.
• In applicazione del principio tempus regit actum, la legittimità del provvedimento finale deve essere valutata secondo la disciplina vigente al momento della sua adozione; le modifiche normative intervenute durante un procedimento si applicano alle fasi ancora da svolgere, mentre gli atti già compiuti restano regolati dalla disciplina del tempo della loro emanazione.
• Non sussiste disparità di trattamento quando una disciplina transitoria differenzia le strutture già titolari di un parere favorevole di compatibilità da quelle che, alla data di entrata in vigore della nuova disciplina, disponevano soltanto di una posizione pretensiva alla riedizione del potere in forza di un giudicato di annullamento.
• Il preavviso di rigetto non è necessario quando il diniego è vincolato dalla rilevazione della saturazione del fabbisogno previsto dalla disciplina applicabile e il privato non indica specifici apporti partecipativi idonei a modificare l'esito del procedimento.

Come è indicizzato