Sentenza n. 1355/2026 - Bologna, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ha impugnato la diffida e l'ordinanza di demolizione adottate dal Comune in relazione a 41 cabine, anziché alle 30 previste dal progetto del 1971, con maggiore superficie complessiva, diversa distribuzione planivolumetrica, accorpamento di cabine in vani ripostiglio e realizzazione di una cabina direzionale prefabbricata di 12 mq non prevista dal titolo originario. Il primo motivo deduceva la violazione degli artt. 35 d.P.R. 380/2001 e 11 l.r. 23/2004, sostenendo che la rappresentazione delle opere nei piani dell’arenile del 1980 e del 2005/2010 ne avrebbe implicitamente legittimato la presenza. Il secondo motivo deduceva contraddittorietà dell’azione amministrativa, violazione del legittimo affidamento, ingiustizia manifesta e difetto di motivazione, richiamando una nota comunale del 1992 sulle strutture temporanee. Il terzo motivo contestava che il progetto del 1971 costituisse l’ultimo stato legittimo, lamentando difetto di istruttoria e di motivazione, violazione della vicinanza della prova, disparità di trattamento e violazione dell’art. 9-bis d.P.R. 380/2001. Il quarto motivo sosteneva che le opere dovessero essere valutate atomisticamente come mere variazioni non essenziali o, al più, come ristrutturazione edilizia leggera soggetta alla sanzione di cui all’art. 37 d.P.R. 380/2001, con violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza. Il quinto motivo lamentava l’assenza di una verifica istruttoria sul mancato adempimento spontaneo della diffida prima dell’adozione dell’ordinanza.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha affermato che la mera rappresentazione delle opere negli elaborati cartografici dei piani dell’arenile non equivale ad accertamento della loro legittimità edilizia né conferisce un titolo abilitativo; ciò è confermato dall’art. 48, comma 4, delle NTA del piano dell’arenile, che esclude che gli elaborati sanciscano diritti o quantità non ottenuti legalmente. Ha escluso il legittimo affidamento, rilevando che la nota comunale del 1992, priva di riferimenti normativi e pianificatori, non costituiva riconoscimento della legittimità delle opere e che la ricorrente non aveva provato una condotta amministrativa idonea a generare un affidamento qualificato. Ha ritenuto il progetto n. 394/1971 il primo e unico titolo edilizio rilevante, in mancanza di prova di titoli successivi, sulla base del quale il Comune aveva correttamente confrontato lo stato assentito con i rilievi del 2014, la documentazione aerofotografica e lo stato di fatto. Ha considerato adeguata l’istruttoria amministrativa. Ha inoltre ritenuto legittima la valutazione complessiva e funzionale delle opere come intervento di nuova costruzione/ampliamento in difformità dal titolo, escludendo una valutazione atomistica delle singole cabine: l’aumento del numero e della superficie delle cabine, la diversa configurazione del complesso, la creazione di corpi continui, i nuovi vani e la cabina direzionale avevano trasformato stabilmente l’assetto insediativo assentito. Infine, ha escluso la necessità di ulteriori accertamenti prima dell’ordinanza, poiché la diffida era stata regolarmente comunicata e non risultavano comunicazioni di ripristino spontaneo entro il termine assegnato. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 35 d.P.R. 380/2001

  Consente l’adozione della misura di rimozione delle opere abusive realizzate su area demaniale; il TAR ne ha ritenuto rispettati i presupposti nel caso concreto.

• art. 11 l.r. Emilia-Romagna n. 23/2004

  Costituisce la disciplina regionale richiamata per la rimozione delle opere abusive su area demaniale.

• art. 3, comma 1, lettera e1), d.P.R. 380/2001

  È stato utilizzato quale parametro per qualificare complessivamente le opere come intervento di nuova costruzione/ampliamento.

• art. 9-bis d.P.R. 380/2001

  Il primo titolo abilitativo reperito, rappresentato dal progetto del 1971, costituisce il riferimento per la verifica dello stato legittimo in assenza di prova di titoli successivi.

• art. 37, comma 1, d.P.R. 380/2001

  La relativa sanzione per interventi eseguiti in assenza o difformità dalla SCIA non è applicabile, poiché le opere sono state qualificate come nuova costruzione/ampliamento e non come ristrutturazione edilizia leggera.

• art. 48, comma 4, NTA del Piano dell’Arenile

  In nessun caso comunque gli elaborati cartografici e gli Allegati «A» e «B»: - annullano diritti e quantità ottenuti legalmente; - sanciscono diritti e quantità non ottenuti legalmente.

  La rappresentazione cartografica dello stato di fatto non attribuisce né legittima diritti edilizi privi di titolo.

Massime di principio

• La mera rappresentazione di un manufatto abusivo negli elaborati cartografici di un piano urbanistico o attuativo non equivale ad accertamento della sua legittimità edilizia e non sostituisce il necessario titolo abilitativo, soprattutto quando le norme tecniche del piano escludono espressamente tale effetto.
• In assenza di prova di titoli edilizi successivi, il primo titolo abilitativo reperito costituisce il parametro per la ricostruzione dello stato legittimo dell’immobile ai sensi dell’art. 9-bis d.P.R. 380/2001; spetta al privato che contesti tale ricostruzione fornire elementi idonei a dimostrare l’esistenza di ulteriori titoli o di una diversa situazione legittimata.
• La formazione del legittimo affidamento richiede una condotta amministrativa specifica, univoca e idonea a rappresentare la legittimità dell’intervento; una comunicazione priva di adeguato fondamento normativo e contrastante con la disciplina pianificatoria non è sufficiente a rendere non sanzionabile un’opera abusiva.
• Quando più opere edilizie sono funzionalmente e strutturalmente collegate e determinano l’incremento quantitativo dei manufatti, una diversa distribuzione planivolumetrica, nuovi vani e una trasformazione stabile dell’assetto insediativo, la qualificazione urbanistico-edilizia può essere effettuata in modo complessivo, senza procedere alla valutazione atomistica delle singole opere.
• In presenza di una diffida regolarmente comunicata e del mancato riscontro dell’interessato entro il termine assegnato, l’amministrazione non è tenuta a svolgere ulteriori accertamenti sul mancato ripristino spontaneo prima di adottare l’ordinanza di rimozione, se tale mancato adempimento risulta dagli atti del procedimento.

Come è indicizzato