Corte di giustizia, Sentenza C-278/20

Responsabilità dello Stato legislatore per violazione del diritto dell’Unione e limiti del regime spagnolo

Si tratta di un ricorso per inadempimento ex articolo 258 TFUE promosso dalla Commissione europea contro il Regno di Spagna. La controversia riguarda la compatibilità con il diritto dell’Unione del regime spagnolo di responsabilità patrimoniale dello Stato legislatore, disciplinato in particolare dalla legge n. 40/2015 e dalla legge n. 39/2015, alla luce dei principi di effettività ed equivalenza.

Fatti e procedimento precontenzioso

La Commissione ha contestato alla Spagna le disposizioni dell’articolo 32, paragrafi 3-6, e dell’articolo 34, paragrafo 1, secondo comma, della legge n. 40/2015, nonché dell’articolo 67, paragrafo 1, terzo comma, della legge n. 39/2015. Dopo una procedura EU Pilot, una lettera di diffida e un parere motivato, la Commissione ha ritenuto che il regime spagnolo rendesse eccessivamente difficile, se non impossibile, far valere la responsabilità dello Stato legislatore per violazione del diritto dell’Unione.

Normativa nazionale rilevante

La Corte richiama, tra l’altro:

• l’articolo 106, paragrafo 2, della Costituzione spagnola, che riconosce un diritto al risarcimento per lesioni causate dal funzionamento dei servizi pubblici;
• la legge organica n. 6/1985, articolo 4 bis, sul dovere dei giudici di applicare il diritto dell’Unione conformemente alla giurisprudenza della Corte;
• la legge n. 29/1998, che disciplina il contenzioso amministrativo e prevede, in particolare, domande di annullamento e di risarcimento;
• la legge n. 39/2015, articolo 67, sulla prescrizione delle richieste di responsabilità patrimoniale;
• la legge n. 40/2015, articoli 32 e 34, che regolano la responsabilità patrimoniale delle amministrazioni pubbliche e dello Stato legislatore.

Ragionamento della Corte: quadro generale

La Corte ribadisce che la responsabilità dello Stato per danni causati ai singoli da violazioni del diritto dell’Unione è inerente al sistema dei trattati e vale per qualsiasi organo dello Stato, compreso il legislatore nazionale. Il diritto al risarcimento sorge quando sono soddisfatte tre condizioni: la norma violata conferisce diritti ai singoli, la violazione è sufficientemente qualificata e sussiste un nesso causale diretto tra violazione e danno.

La Corte chiarisce inoltre che, pur spettando agli Stati membri disciplinare le modalità interne del risarcimento, tali modalità non possono essere meno favorevoli di quelle per reclami analoghi di natura interna (equivalenza) né rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile ottenere il risarcimento (effettività).

Sulla tesi spagnola relativa all’esistenza di altri rimedi interni

La Spagna sosteneva che la Commissione avesse considerato solo una parte del sistema nazionale, trascurando altri rimedi: il contenzioso amministrativo, la revisione d’ufficio, la ripetizione dell’indebito fiscale, la responsabilità generale della pubblica amministrazione e il meccanismo di estensione degli effetti delle sentenze. La Corte respinge tale argomento: ai fini del principio di effettività non occorre esaminare in astratto tutto il sistema, ma verificare se le regole contestate, nel loro contesto, rendano effettivo l’esercizio del diritto al risarcimento per violazione del diritto dell’Unione.

La Corte osserva che nessuno dei rimedi invocati garantisce, in tutte le situazioni, un risarcimento per i danni causati direttamente da atti o omissioni del legislatore. In particolare:

• il contenzioso amministrativo presuppone un atto impugnabile e non copre tutti i danni derivanti da attività legislativa;
• la ripetizione dell’indebito fiscale ha ambito settoriale limitato;
• la revisione d’ufficio riguarda i danni causati dalle amministrazioni, non dal legislatore;
• le procedure di estensione degli effetti richiedono una decisione già resa;
• il regime generale dell’articolo 32, paragrafo 1, riguarda il funzionamento dei servizi pubblici e non il legislatore.

Prima censura: violazione del principio di effettività

La Corte accoglie la censura della Commissione per tre profili principali.

1. Previa sentenza della Corte come condizione del risarcimento

Le disposizioni spagnole fanno dipendere il risarcimento dalla previa esistenza di una sentenza della Corte che dichiari l’incompatibilità della norma con il diritto dell’Unione. La Corte afferma che ciò è incompatibile con il principio di effettività: il risarcimento del danno causato da uno Stato membro per violazione del diritto dell’Unione non può essere subordinato a una decisione previa della Corte che accerti l’inadempimento o l’incompatibilità della norma all’origine del danno.

2. Obbligo di aver impugnato l’atto amministrativo e ottenuto un rigetto definitivo

L’articolo 32, paragrafo 5, richiede che il singolo abbia ottenuto una decisione definitiva di rigetto di un ricorso contro l’atto amministrativo che ha causato il danno. La Corte ritiene che una simile condizione è compatibile con il diritto dell’Unione solo se il suo soddisfacimento è ragionevolmente esigibile e non comporta difficoltà eccessive. Tuttavia, essa è contraria all’effettività nella misura in cui non prevede alcuna eccezione per i casi in cui il danno derivi direttamente da una legge o da un’omissione del legislatore, senza atto amministrativo impugnabile. In tali ipotesi, il rimedio diventa di fatto inutilizzabile.

3. Termine di prescrizione e finestra temporale dei danni risarcibili

La Corte censura anche:

• l’articolo 67, paragrafo 1, terzo comma, della legge n. 39/2015, che fa decorrere il termine di un anno dalla pubblicazione della sentenza della Corte nella Gazzetta ufficiale;
• l’articolo 34, paragrafo 1, secondo comma, della legge n. 40/2015, che limita il risarcimento ai danni verificatisi nei cinque anni anteriori a tale pubblicazione.

Secondo la Corte, ancorare il termine di prescrizione e l’ampiezza del danno risarcibile alla pubblicazione di una sentenza della Corte, che non può essere imposta come condizione necessaria del diritto al risarcimento, rende il risarcimento praticamente impossibile o eccessivamente difficile. La durata del procedimento necessario per ottenere una simile sentenza accentua ulteriormente l’ostacolo e può impedire un ristoro adeguato del pregiudizio.

4. Rigetto della terza parte della censura

La Corte respinge invece la censura relativa all’obbligo di aver dedotto, nel precedente ricorso contro l’atto amministrativo, la violazione del diritto dell’Unione. Pur riconoscendo che ciò può essere una complicazione procedurale, la Corte ritiene che non sia di per sé incompatibile con l’effettività, anche perché il diritto nazionale può consentire al giudice poteri più ampi di quelli imposti dal diritto dell’Unione e le norme dell’Unione, anche senza effetto diretto, restano vincolanti e possono fondare interpretazioni conformi.

Seconda censura: violazione del principio di equivalenza

La Commissione sosteneva che la disciplina del risarcimento per violazione del diritto dell’Unione fosse meno favorevole di quella prevista per la responsabilità dello Stato legislatore in caso di violazione della Costituzione, in particolare perché l’articolo 32, paragrafo 5, richiede che la norma violata conferisca diritti ai singoli e che la violazione sia sufficientemente qualificata, requisiti non espressamente previsti nel paragrafo 4 per l’incostituzionalità.

La Corte respinge la censura. Osserva che il principio di equivalenza opera nell’ambito delle modalità nazionali di esercizio di un diritto al risarcimento già sorto in base al diritto dell’Unione, e non impone agli Stati di estendere il regime più favorevole previsto per un’azione interna ad ogni altra azione analoga. La Commissione, secondo la Corte, mirava in sostanza a rimettere in discussione le condizioni sostanziali di fondo della responsabilità dello Stato legislatore così come ricavate dalla giurisprudenza dell’Unione, e non le sole modalità procedurali di esercizio. Per questo motivo, la seconda censura è dichiarata infondata.

Dispositivo

La Corte dichiara che il Regno di Spagna è venuto meno agli obblighi derivanti dal principio di effettività avendo mantenuto in vigore le disposizioni contestate nella misura in cui esse subordinano il risarcimento:

• alla previa esistenza di una sentenza della Corte che dichiari l’incompatibilità della norma con il diritto dell’Unione;
• alla previa sentenza definitiva di rigetto di un ricorso contro l’atto amministrativo che ha causato il danno, senza eccezioni per il danno derivante direttamente dal legislatore;
• a un termine di prescrizione di un anno dalla pubblicazione di tale sentenza;
• alla risarcibilità dei soli danni verificatisi nei cinque anni anteriori a detta pubblicazione.

Il ricorso è respinto quanto al resto e ciascuna parte sopporta le proprie spese.

Principi utili per la pratica

La pronuncia conferma che gli Stati membri possono disciplinare la responsabilità per violazione del diritto dell’Unione, ma non possono renderne l’esercizio dipendente da condizioni che presuppongano necessariamente una precedente pronuncia della Corte o da passaggi procedurali incompatibili con l’effettività della tutela. Per i professionisti, il caso evidenzia che un regime risarcitorio nazionale deve consentire, in concreto, l’azione anche quando il danno derivi direttamente da una legge o da un’omissione legislativa e non vi sia un atto amministrativo da impugnare.