Parere n. 35/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

Il ricorrente ha impugnato dieci provvedimenti di rigetto di domande di nulla osta presentate il 5 febbraio 2025 nell’ambito del decreto flussi. Ha dedotto, da un lato, la violazione dell’art. 10-bis della legge n. 241/1990, sostenendo che i preavvisi di rigetto, privi di data, gli avrebbero impedito di calcolare il termine di dieci giorni per presentare osservazioni e di esercitare il contraddittorio procedimentale; dall’altro, la violazione dell’art. 21-septies della legge n. 241/1990, prospettando una carenza in astratto del potere amministrativo. La questione preliminare esaminata dal Collegio riguarda però l’ammissibilità del ricorso straordinario al Presidente della Regione Siciliana, in ragione della natura statale o regionale degli atti adottati dal funzionario regionale preposto allo Sportello Unico per l’Immigrazione presso la Prefettura di Ragusa.

Il parere

Il Collegio ha dichiarato il ricorso inammissibile, assorbendo la domanda cautelare. Ha ritenuto che l’inammissibilità non dipenda dalla non definitività degli atti, come sostenuto dall’Ufficio legislativo e legale regionale, ma dalla loro provenienza da un’autorità statale. Lo Sportello Unico per l’Immigrazione è infatti istituito presso la Prefettura-UTG ed esercita funzioni disciplinate dalla normativa statale sull’immigrazione, materia riservata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato dall’art. 117, comma 2, lettera b), Cost. La nomina di un funzionario regionale quale responsabile del procedimento, resa possibile dal modello di collaborazione e avvalimento tra Stato e Regione, non trasforma lo Sportello in un organo regionale né modifica la natura statale degli atti o la legittimazione passiva dell’Amministrazione dell’Interno. Il ricorso avrebbe quindi dovuto essere proposto al Presidente della Repubblica, oppure davanti al TAR competente. Il Collegio ha ritenuto applicabile l’art. 11 c.p.a., facendo salvi gli effetti processuali e sostanziali della domanda a condizione che il ricorrente la riproponga entro tre mesi dalla notificazione della decisione presidenziale conforme al parere, mediante ricorso straordinario al Presidente della Repubblica o, alternativamente, mediante ricorso giurisdizionale al TAR. Le censure relative alla data dei preavvisi di rigetto sono rimaste assorbite; il Collegio ha comunque osservato che la data rilevante ai fini dell’art. 10-bis sarebbe quella di notificazione e che non risultava comprensibile il collegamento tra l’assenza della data nei preavvisi e la prospettata carenza di potere.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 8, comma 1, d.P.R. n. 1199/1971

  Disciplina l’ammissibilità del ricorso straordinario, ma nel caso concreto il Collegio individua la ragione dell’inammissibilità nella natura statale degli atti impugnati e nell’incompetenza del Presidente della Regione Siciliana.

• art. 9, d.P.R. n. 1199/1971

  Richiamato con riferimento al rapporto dell’amministrazione resistente trasmesso nel corso dell’istruttoria.

• art. 10-bis, legge n. 241/1990

  Il termine per la presentazione delle osservazioni decorre dalla notificazione del preavviso di rigetto; l’assenza della data di sottoscrizione del preavviso non è stata ritenuta decisiva ai fini dell’ammissibilità del ricorso.

• art. 21-septies, legge n. 241/1990

  La prospettata carenza in astratto del potere non è stata esaminata nel merito perché la questione è rimasta assorbita dalla declaratoria di inammissibilità.

• art. 117, comma 2, lettera b), Costituzione

  Riserva allo Stato la materia dell’immigrazione; tale riserva impedisce di qualificare come regionali gli atti dello Sportello Unico per l’Immigrazione adottati nell’esercizio di funzioni disciplinate dalla normativa statale.

• art. 22, d.lgs. n. 286/1998

  Prevede lo Sportello Unico per l’Immigrazione presso la Prefettura-UTG e costituisce una delle basi normative della natura statale dell’ufficio e dei relativi procedimenti.

• art. 22, comma 16, d.lgs. n. 286/1998

  Prevede l’emanazione di norme di attuazione per le Regioni a statuto speciale; il Collegio rileva che tali norme non risultano ancora emanate per la Sicilia.

• artt. 33 e seguenti, d.P.R. n. 394/1999

  Disciplinano lo Sportello Unico per l’Immigrazione e le relative funzioni, confermandone l’incardinamento presso la Prefettura-UTG.

• art. 30, d.P.R. n. 394/1999

  Consente, nel quadro normativo richiamato, la preposizione allo Sportello anche di un funzionario regionale, senza che ciò modifichi la natura statale dell’ufficio.

• art. 23, comma 4, Statuto speciale della Regione Siciliana

  Delimita l’ambito dei ricorsi straordinari al Presidente della Regione Siciliana, che non comprende gli atti statali adottati in materia riservata allo Stato.

• art. 11, c.p.a.

  Consente di conservare gli effetti processuali e sostanziali della domanda quando essa sia riproposta davanti all’autorità competente entro tre mesi dalla notificazione della decisione.

• d.P.R. n. 1138/1952

  Disciplina le norme di attuazione dello Statuto siciliano in materia di lavoro e previdenza sociale; il fatto che un funzionario regionale svolga funzioni degli organi statali non rende regionali gli atti adottati nell’ambito dello Sportello Unico per l’Immigrazione.

Massime di principio

• Ai fini dell’individuazione dell’autorità competente a decidere un ricorso straordinario, la natura statale o regionale dell’atto dipende dalla materia, dalla base normativa del potere e dall’incardinamento funzionale dell’ufficio, non dalla sola appartenenza amministrativa del funzionario che lo ha adottato.
• Gli atti dello Sportello Unico per l’Immigrazione, istituito presso la Prefettura-UTG e operante sulla base della normativa statale in materia di immigrazione, sono atti statali anche quando il responsabile del procedimento o l’autorità procedente sia un funzionario regionale in virtù di un modello di collaborazione o avvalimento.
• La collaborazione organizzativa della Regione nell’esercizio di funzioni statali non altera la natura giuridica dell’ufficio statale, né trasferisce alla Regione la legittimazione passiva relativa alle controversie sugli atti adottati nell’esercizio di tali funzioni.
• Quando un ricorso straordinario sia proposto davanti a un’autorità incompetente per la natura dell’atto impugnato, l’art. 11 c.p.a. consente la conservazione degli effetti processuali e sostanziali della domanda se questa viene riproposta davanti all’autorità competente entro il termine perentorio di tre mesi dalla notificazione della decisione.
• Ai fini del termine per presentare osservazioni ai sensi dell’art. 10-bis della legge n. 241/1990, assume rilievo la data di notificazione del preavviso di rigetto, in quanto momento dal quale il destinatario può esercitare il contraddittorio procedimentale.

Come è indicizzato