Sentenza n. 2324/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La controversia concerneva la legittimità degli atti adottati per consentire la ricollocazione, nell’area portuale di Ponte Somalia, dei depositi di prodotti chimici e petrolchimici ubicati nel quartiere di Multedo. L’Autorità portuale, il Commissario straordinario e il Ministero delle infrastrutture hanno impugnato la sentenza del TAR deducendo, in sintesi: l’irricevibilità dei motivi aggiunti per violazione del termine dimidiato di trenta giorni previsto per gli atti commissariali; l’inammissibilità del ricorso collettivo; il difetto di legittimazione e di interesse dei residenti, anche per la distanza delle abitazioni dal sito; la coerenza dell’intervento con le finalità di ripresa e sviluppo del porto previste dall’art. 9-bis del d.l. n. 109/2018; la possibilità di utilizzare l’adeguamento tecnico-funzionale (ATF) per modificare il piano regolatore portuale, inserendo la funzione C5 relativa alla movimentazione e allo stoccaggio di rinfuse liquide e prodotti chimici; l’erroneità della valutazione sull’aumento dei carichi ambientali; e l’inapplicabilità dell’art. 15 del d.m. 31 luglio 1934. La società interessata alla delocalizzazione ha proposto appello incidentale, riproponendo le censure sull’ammissibilità del ricorso, sulla tardività dei motivi aggiunti, sull’utilizzabilità dell’ATF, sulla riconducibilità dell’intervento alle finalità del decreto Genova e sull’applicazione del d.m. 31 luglio 1934. I cittadini hanno resistito, sostenendo la legittimità della sentenza di primo grado. Nel corso del giudizio d’appello è stata disposta una verificazione tecnica sui prodotti da stoccare, sulla normativa applicabile, sulla conformità del deposito e sull’incidenza della localizzazione sui carichi tecnici e ambientali.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente sia l’appello principale sia l’appello incidentale, confermando l’annullamento disposto dal TAR. Ha anzitutto confermato l’estromissione del Ministero dell’interno, non avendo adottato gli atti impugnati. Ha respinto l’eccezione di improcedibilità degli appelli fondata sulla presentazione di un progetto successivo, rilevando che la rinuncia al progetto originario non può presumersi. Ha ritenuto attendibile la verificazione, reputando che essa si fosse mantenuta nell’ambito delle valutazioni tecniche demandate dal giudice. Quanto ai termini processuali, ha affermato che il termine di trenta giorni previsto dall’art. 10, commi 1 e 2, del d.l. n. 109/2018, essendo derogatorio ed eccezionale, si applica esclusivamente agli atti adottati dal Commissario straordinario e non può essere esteso agli atti impugnati con i motivi aggiunti, estranei alle competenze commissariali. Ha quindi escluso la tardività dei motivi aggiunti. Ha riconosciuto l’ammissibilità del ricorso collettivo, poiché la posizione dei residenti era omogenea, indipendentemente dalla titolarità o meno della proprietà degli immobili, e non emergeva alcun conflitto di interessi. Ha confermato la legittimazione e l’interesse a ricorrere, valorizzando la residenza a 300-350 metri dal sito, la natura pericolosa e infiammabile dei prodotti, l’aumento dei carichi ambientali, i possibili rischi per la salute e la possibile perdita di valore degli immobili. Ha inoltre ritenuto che l’ATF non fosse un atto pianificatorio astratto, poiché era stato avviato su istanza della società e sulla base del suo progetto preliminare, utilizzato concretamente per valutare i carichi ambientali; pertanto, l’ATF era lesivo e impugnabile. Nel merito, ha confermato che la ricollocazione non era coerente con le finalità dell’art. 9-bis del d.l. n. 109/2018: si trattava di una rilocalizzazione di attività preesistenti, dettata da esigenze urbanistiche e non direttamente connessa al crollo del Ponte Morandi né idonea, di per sé, a incrementare i traffici portuali. Gli atti commissariali erano quindi autonomamente viziati. Ha poi confermato l’illegittimità del ricorso all’ATF, perché l’inserimento di un deposito di sostanze pericolose e infiammabili comportava un mutamento significativo dei carichi tecnici e ambientali e richiedeva una procedura pianificatoria più complessa. La sentenza ha precisato che ciò non esclude in assoluto una futura modifica del PRP, ma impedisce di realizzarla mediante ATF, ferma la necessità di coordinamento con la zona di tutela aeroportuale. È stata ritenuta fondata anche l’applicabilità dell’art. 15 del d.m. 31 luglio 1934: i prodotti dichiarati ricadevano nel relativo ambito, senza che fosse stata concessa alcuna deroga sulla base della sicurezza equivalente. Sono state poste a carico delle parti appellanti e del Comune di Genova le spese del grado, liquidate in complessivi euro 15.000,00, oltre accessori, nonché in solido gli oneri della verificazione.

Norme richiamate

• art. 5, comma 5, l. 28 gennaio 1994, n. 84

  Le modifiche che non alterano in modo sostanziale la struttura del PRP in termini di obiettivi, scelte strategiche e caratterizzazione funzionale delle aree portuali, relativamente al singolo scalo marittimo, costituiscono adeguamenti tecnico-funzionali del piano regolatore portuale.

  L’ATF è utilizzabile solo per modifiche non sostanziali. L’inserimento di un deposito di sostanze pericolose e infiammabili che determina un significativo aumento dei carichi tecnici e ambientali eccede tale procedura semplificata.

• art. 18, commi 1 e 6, l. 28 gennaio 1994, n. 84

  L'Autorità di sistema dia in concessione le aree demaniali e le banchine comprese nell'ambito portuale alle imprese autorizzate a operare nel porto sulla base di procedure ad evidenza pubblica ... L’Autorità ... può stipulare accordi con i privati ai sensi dell'articolo 11 della legge 7 agosto 1990, n. 241.

  Gli accordi sostitutivi nell’ambito delle concessioni portuali devono rispettare trasparenza, imparzialità, proporzionalità e non discriminazione; la disciplina concessoria non rende automaticamente legittima la modifica pianificatoria.

• art. 9-bis d.l. 28 settembre 2018, n. 109, convertito dalla l. 16 novembre 2018, n. 130

  Programma straordinario di investimenti urgenti per la ripresa e lo sviluppo del porto e delle relative infrastrutture di accessibilità e per il collegamento intermodale dell'aeroporto Cristoforo Colombo con la città di Genova.

  Le risorse e i poteri commissariali possono essere utilizzati per interventi funzionali alla ripresa e allo sviluppo dei traffici portuali, anche quale compensazione dei danni derivanti dal crollo del Ponte Morandi, ma non per una mera rilocalizzazione urbanistica di attività preesistenti, neutra rispetto al volume dei traffici e non connessa al crollo.

• art. 10, commi 1 e 2, d.l. 28 settembre 2018, n. 109

  Tutte le controversie relative agli atti adottati dal Commissario straordinario di cui all'articolo 1 ... sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ... Ai giudizi di cui al comma 1 si applica l'articolo 125 del codice del processo amministrativo.

  Il termine processuale dimidiato previsto per le controversie sugli atti commissariali è norma eccezionale e di stretta interpretazione; non si estende agli atti di altre amministrazioni o di altri procedimenti, anche se connessi.

• art. 15 d.m. 31 luglio 1934

  la costruzione di stabilimenti e depositi costieri di oli minerali e loro derivati su calate di porti quando le calate appartengono a bacini portuali separati e riservati esclusivamente al traffico dei liquidi infiammabili e combustibili

  I prodotti dichiarati per il deposito ricadono nell’ambito applicativo della disciplina. Le prescrizioni possono essere derogate solo previa autorizzazione competente e dimostrazione di un livello di sicurezza equivalente; in assenza di deroga, la conformità non può essere presunta.

• art. 22, comma 1, d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152

• art. 30 c.p.a.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  I motivi riproposti dagli appellati sono rimasti assorbiti in ragione del rigetto integrale degli appelli.

Massime di principio

• Il termine dimidiato previsto da una disciplina processuale emergenziale per le controversie relative agli atti di un commissario straordinario, in quanto derogatorio ed eccezionale, è soggetto a stretta interpretazione e non può essere esteso ad atti adottati da amministrazioni diverse o nell’ambito di procedimenti estranei alle competenze commissariali, anche se connessi alla medesima vicenda sostanziale.
• Il ricorso collettivo proposto da residenti contro un intervento potenzialmente incidente su ambiente e salute è ammissibile quando le posizioni siano omogenee e il vantaggio perseguito sia identico, senza che la diversa titolarità della proprietà degli immobili determini, di per sé, disomogeneità o conflitto di interessi.
• La legittimazione e l’interesse a ricorrere contro la localizzazione di un impianto pericoloso possono sussistere in capo ai residenti situati a distanza significativa dal sito quando, in relazione alle caratteristiche dell’impianto, l’intervento sia idoneo a incidere su un’area ampia e siano prospettabili aumento dei carichi ambientali, rischi per la salute o diminuzione del valore degli immobili.
• L’adeguamento tecnico-funzionale del piano regolatore portuale è utilizzabile esclusivamente per modifiche non sostanziali. Quando l’inserimento di una nuova funzione destinata a un deposito di sostanze pericolose e infiammabili comporta un mutamento significativo dei carichi tecnici e ambientali, la modifica deve essere assoggettata a una procedura pianificatoria più complessa e non può essere approvata mediante ATF.
• La verifica della non sostanzialità di una modifica del piano regolatore portuale deve essere compiuta in concreto, tenendo conto del progetto che ha originato il procedimento e dei relativi carichi tecnici e ambientali; l’amministrazione non può qualificare come astratto e meramente pianificatorio un ATF istruito sulla base di un progetto specifico di insediamento.
• Le risorse previste da una legislazione emergenziale per la ripresa e lo sviluppo dei traffici portuali non possono essere destinate a una mera rilocalizzazione urbanistica di attività preesistenti, se l’intervento non è direttamente connesso all’emergenza disciplinata dalla legge e non dimostra un effettivo contributo allo sviluppo dei traffici portuali.

Come è indicizzato