Sentenza n. 1808/2026 - Palermo, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente, già accreditato per l’erogazione di prestazioni riabilitative ex art. 26 l. 833/1978, aveva chiesto l’autorizzazione e l’accreditamento quali soggetto privato erogatore di cure domiciliari per diverse sedi operative, dichiarando di svolgere attività di base e di I, II e III livello. L’istanza è stata respinta perché l’esperienza maturata dal Consorzio era stata ritenuta esclusivamente riferibile a trattamenti riabilitativi ex art. 26 l. 833/1978 e, in base ai decreti assessoriali n. 876/2021 e n. 1383/2021, non sufficiente per l’accreditamento individuale, potendo tali strutture accedere all’accreditamento per cure domiciliari soltanto in forma aggregata. Con il primo motivo sono state dedotte la violazione dell’art. 1, comma 1, l. 241/1990 e degli artt. 3, 32 e 97 Cost., nonché la violazione dei principi di economicità, efficacia e imparzialità, sostenendo che l’amministrazione avrebbe valorizzato irragionevolmente il solo luogo fisico di erogazione delle prestazioni, discriminando tra strutture e comprimendo il diritto alla salute. Con il secondo motivo sono stati dedotti la violazione dell’art. 3 l. 241/1990, l’eccesso di potere, il difetto di motivazione e il difetto di istruttoria, assumendo che il diniego fosse privo dell’indicazione dei presupposti di fatto e delle ragioni giuridiche e che i decreti assessoriali dovessero essere disapplicati o interpretati in senso costituzionalmente orientato. L’amministrazione ha eccepito anche l’inammissibilità della richiesta di disapplicazione dei decreti, in quanto atti generali non impugnati tempestivamente.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto infondato il primo motivo, rilevando che, nel sistema sanitario, la nozione tecnica di cure domiciliari indica le prestazioni erogate al di fuori della struttura privata, nel luogo in cui il paziente vive o si trova, e non le prestazioni rese all’interno della struttura nella quale il paziente è ricoverato o assistito. Ha quindi ritenuto legittimo il diniego fondato sui decreti assessoriali n. 876/2021 e n. 1383/2021: l’esperienza del Consorzio, riferibile esclusivamente a trattamenti riabilitativi ex art. 26 l. 833/1978, non consentiva l’accreditamento individuale per le cure domiciliari, ma soltanto l’accesso in forma aggregata. Ha ritenuto infondato anche il secondo motivo, osservando che il diniego era correttamente motivato mediante il richiamo alla tipologia dell’attività concretamente svolta e alla disciplina applicabile. Il giudice ha inoltre escluso la possibilità di disapplicare, nel giudizio di annullamento, gli atti amministrativi generali divenuti inoppugnabili: l’illegittimità dell’atto non consente la disapplicazione, essendo necessaria la tempestiva azione di annullamento, salvo il caso della nullità ai sensi dell’art. 21-septies l. 241/1990. Ha richiamato altresì l’art. 34, comma 2, c.p.a., che preclude al giudice amministrativo di conoscere della legittimità degli atti che avrebbero dovuto essere impugnati con l’azione di annullamento, salvo i limiti previsti per le azioni di condanna e risarcitorie. Gli atti impugnati sono stati pertanto salvaguardati. Il Consorzio è stato condannato al pagamento di euro 2.500,00 oltre accessori in favore dell’Assessorato; nulla è stato disposto sulle spese nei confronti delle parti non costituite.

Norme richiamate

• art. 26 l. 833/1978

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Le prestazioni riabilitative erogate dalle strutture autorizzate ai sensi dell’art. 26 non coincidono, per il solo fatto di riguardare pazienti con disabilità, con le cure domiciliari, se sono rese all’interno della struttura privata.

• D.A. n. 876 del 3 settembre 2021

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Definisce i criteri regionali per l’accesso all’accreditamento dei soggetti privati erogatori di cure domiciliari e impone, per i soggetti aggregati, la dimostrazione del requisito di esperienza da parte di tutti i partecipanti.

• D.A. n. 1383 del 17 dicembre 2021

  Le prestazioni di assistenza domiciliare erogate dalle strutture ex art. 26 della L. 833/1978 sono equiparate alle cure domiciliari di II livello ai fini della documentazione dell’esperienza richiesta nella erogazione di cure domiciliari.

  L’equiparazione opera per le prestazioni di assistenza domiciliare effettivamente erogate dalle strutture ex art. 26 e non estende la nozione alle prestazioni riabilitative rese all’interno della struttura.

• art. 1, comma 1, l. 241/1990

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  La disposizione è stata invocata dal ricorrente in relazione ai principi di economicità, efficacia e imparzialità, ma il giudice non ha ravvisato violazioni.

• art. 3 l. 241/1990

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Il diniego è stato ritenuto sufficientemente motivato mediante l’indicazione dell’esperienza concretamente maturata dal Consorzio e della disciplina assessoriale applicabile.

• art. 21-septies l. 241/1990

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  La nullità costituisce l’eccezione alla regola secondo cui l’illegittimità di un atto amministrativo deve essere fatta valere tempestivamente con l’azione di annullamento e non mediante disapplicazione.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Il giudice amministrativo non può conoscere della legittimità degli atti che avrebbero dovuto essere impugnati con l’azione di annullamento, salvo i limiti previsti per le azioni di condanna e a fini risarcitori.

Massime di principio

• Nel sistema sanitario, le cure domiciliari sono caratterizzate dal luogo esterno alla struttura privata in cui la prestazione viene erogata, ossia il domicilio o altro luogo in cui il paziente abitualmente vive o occasionalmente si trova; le prestazioni riabilitative rese all’interno della struttura privata non assumono natura domiciliare per il solo fatto che riguardino pazienti con disabilità.
• Quando la disciplina regionale dell’accreditamento richiede un’esperienza specifica nell’erogazione di cure domiciliari, l’esperienza maturata mediante prestazioni riabilitative intra-struttura non può essere automaticamente equiparata all’esperienza domiciliare, salvo che la normativa applicabile preveda espressamente tale equiparazione per attività effettivamente svolte a domicilio.
• L’illegittimità di un atto amministrativo generale non impugnato tempestivamente non consente, di regola, la sua disapplicazione nel giudizio amministrativo di annullamento: l’atto si consolida e continua a disciplinare il rapporto amministrativo, anche se eventualmente contra legem.
• La disapplicazione dell’atto amministrativo costituisce un rimedio eccezionale nel giudizio amministrativo e non può sostituire l’azione di annullamento, salvo il caso di nullità dell’atto o i limitati ambiti previsti dalla legge per le azioni di condanna e risarcitorie.
• È sufficiente, ai fini dell’obbligo di motivazione del diniego di autorizzazione o accreditamento, l’indicazione dell’attività concretamente svolta dall’istante e delle disposizioni regolatorie che escludono il possesso del requisito richiesto, quando tali elementi consentono di comprendere il percorso logico e giuridico seguito dall’amministrazione.

Come è indicizzato