Cassazione Civile, Sentenza n. 24559/2023 del 11/08/2023

Esito

La controversia

Impugnazione di cinque avvisi di accertamento ICI/IMU emessi dal Comune per aree ritenute edificabili per i periodi 2010-2014; il contribuente aveva ottenuto in appello l'annullamento dell'accertamento sul presupposto che il Piano Regolatore Generale (PRG) era stato annullato in sede giurisdizionale e che tale annullamento produceva immediata efficacia tale da escludere l'edificabilità delle aree e legittimare l'affidamento del contribuente; il Comune ha impugnato in Cassazione la sentenza regionale lamentando, tra l'altro, mancato esame della sospensione degli effetti della sentenza amministrativa, errata esclusione dell'efficacia della deliberazione comunale di sanatoria adottata ai sensi della legge regionale Umbria n.5/2014, nonché la errata valutazione del regime fiscale periodico del tributo e dell'edificabilità per gli anni 2010-2011.

La decisione

La Corte di Cassazione ha accolto il terzo motivo (violazione di norme sul processo amministrativo e principi costituzionali/fiscali), ritenendolo fondato; ha cassato la sentenza della Commissione tributaria regionale e rinviato la causa alla Corte tributaria regionale dell'Umbria, in diversa composizione, per il riesame conforme ai principi di diritto richiamati nella decisione. In particolare la Corte ha affermato che l'annullamento giurisdizionale della delibera di adozione del PRG, pur avendo effetti caducanti amministrativi, non incide automaticamente sulla qualificazione fiscale delle aree come edificabili: ai fini tributari rileva anche l'edificabilità di fatto (avvio della procedura di pianificazione, vicinanza al centro abitato, presenza di servizi e opere di urbanizzazione, sviluppo edilizio circostante e altri indici oggettivi), nonché la possibilità di applicare la disciplina di interpretazione autentica e le valutazioni previste dalla normativa fiscale. La sentenza impugnata è stata quindi annullata e la controversia rimandata per nuovo giudizio.

Norme richiamate

• Legge regionale Umbria 4 aprile 2014, n. 5, art. 22

  "1. L’articolo 10, comma 2 della legge regionale 21 ottobre 1997, n. 31 ... si interpreta nel senso che l’approvazione da parte del Consiglio comunale del Piano regolatore generale - PRG ricomprende anche il positivo rilascio del parere sugli strumenti urbanistici di compatibilità sismica. 2. I comuni che hanno avviato l’iter di formazione del PRG prima della entrata in vigore della legge regionale 22 febbraio 2005, n. 11 ... possono esprimere in via retroattiva la valutazione di compatibilità sismica ... entro e non oltre il 31 dicembre 2014 ... L’espressione di tale giudizio conferma in via retroattiva la validità del PRG e di tutte le sue varianti successive."

  Disciplina una procedura di 'sanatoria'/riedizione del parere di compatibilità sismica da parte del Consiglio comunale con acquisizione del parere della Commissione per la qualità; consente in via straordinaria la conferma retroattiva della validità del PRG se il procedimento si perfeziona entro i termini indicati.

• D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, art. 89

  "1. ... devono richiedere il parere del competente ufficio tecnico regionale ... prima della delibera di adozione ... 2. Il competente ufficio tecnico regionale deve pronunciarsi entro sessanta giorni ... 3. In caso di mancato riscontro ... il parere deve intendersi reso in senso negativo."

  Attribuisce rilievo vincolante al parere tecnico regionale in ordine alla compatibilità geomorfologica/sismica e pone limiti procedurali alla possibilità di deroga, influendo sulla legittimità degli strumenti urbanistici.

• Decreto-legge n. 223/2006, art. 36, comma 2 (interpretazione autentica)

  "Ai fini ... un'area è da considerare fabbricabile se utilizzabile a scopo edificatorio in base allo strumento urbanistico generale adottato dal comune, indipendentemente dall'approvazione della regione e dall'adozione di strumenti attuativi del medesimo."

  Stabilisce che, ai fini fiscali, l'adozione dello strumento urbanistico generale può essere sufficiente per qualificare un'area come fabbricabile ai fini del valore venale, distinguendo il profilo fiscale da quello urbanistico/realizzativo.

• D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, art. 2, lett. b) e art. 5

  "per area fabbricabile si intende l'area utilizzabile a scopo edificatorio in base agli strumenti urbanistici generali o attuativi ovvero in base alle possibilità effettive di edificazione determinate secondo i criteri previsti agli effetti dell'indennità di espropriazione per pubblica utilità"; (art.5 riferito ai criteri per la base imponibile).

  La nozione fiscale di area fabbricabile contempla sia la qualificazione urbanistica sia le possibilità effettive di edificazione (edificabilità di fatto) come criterio alternativo per determinare la base imponibile.

• D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, art. 37

  "... criteri previsti agli effetti dell'indennità di espropriazione per pubblica utilità ..."

  Riferimento ai criteri tecnici utilizzabili per determinare le possibilità effettive di edificazione (edificabilità di fatto) quando mancano strumenti urbanistici idonei.

• Costituzione, art. 53

  "Tutti sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro capacità contributiva."

  Richiama il principio di capacità contributiva quale parametro costituzionale che giustifica la valutazione del valore venale (anche sulla base dell'aspettativa edificatoria) ai fini fiscali.

• D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104 (Codice del processo amministrativo), artt. 33, comma 2, e 98

  Norme processuali citate nel ricorso relative, tra l'altro, alla efficacia delle pronunce amministrative, alla sospensione degli effetti in sede cautelare e agli effetti processuali dei provvedimenti amministrativi; rilevanti per valutare l'efficacia temporale delle sentenze amministrative e delle sospensioni.

• Legge regionale Umbria 22 febbraio 2005, n. 11, art. 37

  "... le funzioni per l'emissione del parere di cui all'articolo 89 del d.p.r. 380/2001 ... I relativi pareri sono espressi con le modalità previste ..."

  Attribuisce ai comuni (nei testi e limiti indicati) funzioni riguardanti il parere di compatibilità sismica, ma la legittimità di tale conferimento è stata soggetta a scrutinio costituzionale.

Massime di principio

• L'annullamento giurisdizionale della delibera di adozione del PRG non produce automaticamente la perdita della qualificazione fiscale di area edificabile: ai fini tributari rileva anche l'edificabilità di fatto (indici oggettivi come vicinanza al centro, servizi, opere di urbanizzazione, sviluppo edilizio circostante).
• Ai fini ICI/IMU la nozione di 'area fabbricabile' può differire tra ordinamento urbanistico e ordinamento fiscale: il diritto fiscale può tener conto dell'avvio della procedura urbanistica e dell'aspettativa di edificabilità come elementi influenti sul valore venale.
• La valutazione della base imponibile per periodi diversi richiede attenzione alla natura periodica del tributo: la situazione fattuale e giuridica in ciascun anno d'imposta (avvio del procedimento, efficacia delle delibere, sospensioni cautelari) va esaminata concretamente per stabilire l'affidamento del contribuente e la correttezza dell'accertamento.
• Le disposizioni regionali che prevedono sanatorie o interpretazioni autentiche (es. legge regionale che consente valutazione retroattiva della compatibilità sismica) hanno limiti dettati dal diritto costituzionale e dalle competenze statali in materia di sicurezza sismica; la legittimità e l'efficacia di tali atti può essere sindacata e deve essere valutata insieme agli elementi di fatto rilevanti ai fini fiscali.
• In contenziosi analoghi è opportuno che il giudice tributario verifichi sia la sussistenza di elementi oggettivi di edificabilità di fatto sia l'effettiva efficacia temporale degli atti urbanistici (adozione, approvazione, eventuali sospensioni o sanatorie) per ogni periodo d'imposta contestato.