Sentenza n. 1637/2026 - Catania, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti avevano presentato al SUAP un’istanza per la realizzazione di un intervento di demolizione, ricostruzione e cambio di destinazione d’uso in commerciale di fabbricati preesistenti, con ampliamento della volumetria mediante utilizzo della cubatura riferita a un’ulteriore particella. Il Comune ha rigettato l’istanza richiamando l’art. 26 della legge regionale n. 16/2016, l’art. 8 del d.P.R. n. 160/2010 e la presenza nel PRG di un’ampia zona commerciale, ritenendo non praticabile una variante urbanistica e non rispettati i limiti volumetrici e urbanistici. Con il primo motivo i ricorrenti hanno dedotto la violazione dell’art. 10-bis della l. n. 241/1990, nonché difetto di istruttoria e motivazione, per omessa comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza. Hanno sostenuto che l’art. 21-octies non fosse applicabile, poiché l’attività non era vincolata e il contraddittorio avrebbe potuto incidere sull’esito, consentendo di chiarire l’epoca di realizzazione dei manufatti, la legittimità degli immobili oggetto di sanatoria, la volumetria effettiva e la possibilità di apportare modifiche progettuali. Con il secondo motivo hanno dedotto la violazione dell’art. 26 della l.r. n. 16/2016, dell’art. 24 della variante al PRG e degli artt. 13 e 15 delle NTA, nonché difetto dei presupposti e travisamento dei fatti, contestando la non utilizzabilità degli immobili oggetto di sanatoria, la ricostruzione della volumetria esistente, la qualificazione delle opere sulla particella n. 6, la rilevanza dei vincoli espropriativi decaduti e il calcolo dei parcheggi. Il Comune ha difeso la natura vincolata del diniego, sostenendo che il volume progettato eccedesse quello assentibile, che alcune opere ricadessero in zona agricola, che l’intervento costituisse una variante urbanistica non consentita e che non fossero rispettati i parametri relativi ai parcheggi. I ricorrenti hanno inoltre formulato una domanda risarcitoria.

La decisione

Il ricorso è stato accolto limitatamente alla domanda di annullamento. Il Tribunale ha ritenuto assorbente il primo motivo, rilevando che il diniego non era stato preceduto dal preavviso di rigetto previsto dall’art. 10-bis della l. n. 241/1990. Tale comunicazione costituisce un momento indefettibile di interlocuzione quando l’amministrazione, completata l’istruttoria, individua motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza. La sua omissione determina l’illegittimità del provvedimento quando il privato indichi elementi fattuali o valutativi che, se introdotti nella fase partecipativa, avrebbero potuto incidere sul contenuto finale. Nel caso concreto, la complessità dell’intervento e delle questioni relative alla preesistenza, alla sanatoria, alla volumetria, alla destinazione urbanistica, ai parcheggi e alla possibile modifica del progetto rendeva concretamente rilevante il contraddittorio procedimentale. Non poteva quindi essere escluso a priori che una più completa istruttoria avrebbe condotto a un diverso esito o a una diversa motivazione. È stata respinta la tesi comunale secondo cui il provvedimento sarebbe stato vincolato e la partecipazione irrilevante. Gli ulteriori motivi sono stati assorbiti. Il provvedimento impugnato è stato annullato con salvezza delle ulteriori determinazioni dell’amministrazione. La domanda risarcitoria è stata respinta per difetto di allegazioni e prove, anche perché l’annullamento non attribuiva con certezza il bene della vita richiesto. È stata inoltre esclusa la CTU, non potendo essere utilizzata per supplire all’assenza di allegazioni o prove né per svolgere un’indagine esplorativa. Le spese sono state compensate, salvo il rimborso del contributo unificato posto a carico del Comune.

Norme richiamate

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto costituisce un momento indefettibile di interlocuzione procedimentale e deve consentire al privato di introdurre elementi di fatto o di diritto potenzialmente idonei a incidere sull’esito o sulla motivazione del provvedimento.

• art. 21-octies l. 241/1990

  La sanatoria del vizio derivante dall’omessa partecipazione non opera quando non sia certo e palese che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso; nel caso concreto tale certezza era esclusa dalla complessità dell’istruttoria e dalla possibilità di modificare il progetto.

• art. 26 l.r. Sicilia 16/2016

  sono ammessi cambi di destinazione d’uso per tutte le costruzioni realizzate antecedentemente al 1976 compresi gli immobili già destinati a civile abitazione, ad attività turistico-ricettiva ovvero commerciale, e di servizi a condizione che ciò non determini alterazione ai volumi già realizzati con titolo abilitativo ed assentiti

  La norma è stata richiamata nel diniego comunale, ma la sua concreta applicazione non è stata esaminata dal Tribunale per l’accoglimento assorbente del motivo partecipativo.

• art. 8 d.P.R. 160/2010

  La disposizione è stata richiamata dal Comune per escludere il ricorso alla procedura di variante urbanistica, ma il relativo merito è rimasto assorbito.

• art. 30 c.p.a.

  La domanda risarcitoria è stata respinta per insufficienza di allegazioni e prove e perché l’annullamento non assicurava il conseguimento certo del bene della vita.

Massime di principio

• Il preavviso di rigetto previsto dall’art. 10-bis della l. n. 241/1990 costituisce un momento indefettibile di interlocuzione procedimentale quando l’amministrazione abbia completato l’istruttoria e intenda respingere l’istanza sulla base di motivi ostativi già individuati.
• L’omessa comunicazione dei motivi ostativi comporta l’illegittimità del provvedimento finale quando il privato indichi elementi fattuali o valutativi che, se introdotti nella fase partecipativa, avrebbero potuto incidere sul contenuto o sulla motivazione dell’atto.
• La non applicabilità dell’art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990 può derivare dall’impossibilità di escludere a priori che il contraddittorio procedimentale conduca a un diverso esito, soprattutto in presenza di un’istruttoria complessa, di questioni tecniche controverse o della possibilità di modificare il progetto.
• Il preavviso di rigetto trova applicazione anche nei procedimenti edilizi e nelle autorizzazioni uniche relative a interventi di demolizione, ricostruzione e cambio di destinazione d’uso, quando l’apporto partecipativo possa completare l’istruttoria o consentire il superamento delle criticità progettuali.
• L’annullamento del diniego per violazione dell’art. 10-bis non attribuisce automaticamente il bene della vita richiesto e, in assenza di specifiche allegazioni e prove sul danno e sul nesso causale, non fonda di per sé il risarcimento.

Come è indicizzato