Sentenza n. 10/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La controversia riguarda la clausola di revisione dei prezzi contenuta nella Convenzione MIES 2, relativa alla componente energetica del servizio, parametrata ai prezzi unitari del gas naturale pubblicati trimestralmente da ARERA per il mercato tutelato, al netto delle imposte. Siram aveva impugnato le revisioni applicate ai trimestri II e III del 2022, sostenendo che l’aumento dei prezzi del gas e la riduzione degli oneri generali di sistema avessero prodotto effetti distorsivi sull’equilibrio negoziale e reso la clausola inidonea a garantire la funzione di conservazione dell’equilibrio contrattuale. Il TAR aveva accolto il ricorso per violazione dell’art. 115 d.lgs. n. 163/2006 e difetto di istruttoria. Consip ha appellato la sentenza deducendo: violazione della clausola revisionale e dell’art. 115 d.lgs. n. 163/2006, erronea valutazione dell’idoneità dell’indice ARERA a rappresentare l’andamento generale dei prezzi del gas e dell’effettiva alterazione della redditività; violazione degli artt. 1372 e seguenti c.c., per mancata considerazione della vincolatività della clausola accettata dalle parti e della par condicio tra concorrenti; erronea interpretazione integrativa della clausola da parte del TAR, in violazione degli artt. 1362 e seguenti c.c. Siram ha riproposto le proprie contestazioni sulla validità e sull’applicazione della clausola.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e riformato integralmente la sentenza del TAR, respingendo il ricorso di primo grado. Ha ritenuto l’art. 115 d.lgs. n. 163/2006 norma imperativa e inderogabile, ma ha chiarito che essa impone l’inserimento nel contratto di una clausola di revisione, l’attivazione di un procedimento amministrativo e lo svolgimento di un’istruttoria fondata su dati ufficiali o forniti dall’ISTAT, senza predeterminare rigidamente il contenuto della clausola né una specifica formula matematica. La clausola della Convenzione, parametrata ai prezzi unitari ARERA, è stata ritenuta conforme alla norma perché disciplina la revisione, ne stabilisce la periodicità, richiede un’istruttoria e utilizza dati ufficiali. Il TAR, interpretando la clausola in senso correttivo e imponendo un’indagine estesa a ogni elemento idoneo a preservare l’equilibrio economico, aveva sostanzialmente rinegoziato il regolamento contrattuale e annullato il rischio economico assunto dal fornitore. Tale conclusione non è stata ritenuta giustificata né dalla lettera della clausola, chiara e vincolante, né dalle regole di interpretazione contrattuale. Il giudice ha inoltre rilevato che non era stata fornita una concreta ed esatta dimostrazione di un’alterazione intollerabile, imprevista e imprevedibile dell’alea contrattuale, essendo stata dedotta soltanto l’aumento significativo del costo del gas, in un settore caratterizzato da ordinarie oscillazioni dei prezzi. L’applicazione della formula contrattuale da parte di Consip è stata quindi ritenuta corretta e non distorsiva dell’equilibrio sinallagmatico. Le spese sono state compensate per la novità della questione e la difficoltà degli accertamenti fattuali.

Norme richiamate

• art. 115 d.lgs. n. 163/2006

  Norma imperativa e inderogabile che impone all’amministrazione di inserire nei contratti una clausola di revisione dei prezzi e di applicarla mediante un procedimento amministrativo e un’istruttoria basata su dati ufficiali o forniti dall’ISTAT, senza predeterminare rigidamente il contenuto della clausola o la formula di revisione.

• art. 7 d.lgs. n. 163/2006

  Richiamato dall’art. 115 d.lgs. n. 163/2006 quale fondamento del procedimento e dell’istruttoria relativi alla revisione dei prezzi.

• art. 1362 c.c.

  L’interpretazione della clausola deve considerare la comune intenzione delle parti e il loro comportamento complessivo, anche successivo alla conclusione del contratto.

• art. 1366 c.c.

  Il contratto deve essere interpretato secondo buona fede, senza tuttavia alterare il significato chiaro della clausola né introdurre una rinegoziazione non voluta dalle parti.

• art. 1370 c.c.

  Il tenore letterale chiaro della clausola non consente un’interpretazione correttiva o in bonam partem che ne modifichi portata e contenuto.

• art. 1372 c.c.

  Il contratto ha forza di legge tra le parti; la clausola revisionale accettata in sede di stipula e successivamente applicata è vincolante.

• art. 1375 c.c.

  L’esecuzione del contratto deve avvenire secondo buona fede, principio che non autorizza però la sostituzione giudiziale della disciplina contrattuale chiara.

• art. 4, comma 1, lett. b), Allegato 2, d.lgs. n. 115/2008

  Richiamato per descrivere la natura dell’Energy Performance Contract e la remunerazione parametrata a criteri oggettivi, indipendenti dal consumo corrente di combustibile.

Massime di principio

• L’art. 115 del d.lgs. n. 163/2006 è norma imperativa e inderogabile quanto all’obbligo di inserire nei contratti di servizi e forniture una clausola di revisione dei prezzi, ma non predetermina rigidamente il contenuto sostanziale della clausola né impone una specifica formula matematica.
• La clausola di revisione dei prezzi è conforme all’art. 115 del d.lgs. n. 163/2006 quando disciplina la revisione, ne stabilisce la periodicità e prevede un’istruttoria fondata su dati ufficiali o forniti dall’ISTAT; non è necessario che consideri ogni singolo elemento incidente sull’equilibrio economico del contratto.
• Un giudice non può interpretare in senso correttivo una clausola revisionale dal contenuto letterale chiaro, imponendo una verifica ulteriore diretta a preservare integralmente l’equilibrio economico del contratto, poiché ciò determinerebbe una sostanziale rinegoziazione giudiziale del regolamento negoziale.
• La revisione dei prezzi parametrata a un indice ufficiale pubblicato da un’autorità di settore può essere legittimamente applicata secondo la formula contrattuale, anche se l’indice comprende componenti diverse dai soli costi direttamente sostenuti dall’appaltatore, purché sia stato validamente previsto dalla lex specialis e dal contratto.
• La mera allegazione di un aumento dei prezzi dei fattori produttivi non dimostra una sopravvenuta alterazione intollerabile, imprevista e imprevedibile dell’alea contrattuale: tale alterazione deve essere provata in concreto, considerando la struttura complessiva del contratto, le sue finalità e la capacità di generare profitti anche in presenza di costi aumentati.

Come è indicizzato