Sentenza n. 1657/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La controversia riguarda un programma nazionale di razionalizzazione del settore delle fonderie, previsto dall'art. 12 l. n. 273/2002 e attuato dal d.m. n. 73/2004, che riconosceva contributi per la distruzione degli impianti. L'impresa aveva ottenuto il riconoscimento di un contributo complessivo superiore a 1,6 milioni di euro, successivamente rideterminato dal Ministero in euro 200.000, secondo il regime de minimis, in ragione delle criticità emerse nella procedura di notifica della misura alla Commissione europea. Il TAR aveva ritenuto legittima la rideterminazione, respinto la domanda di pagamento della quota residua e il danno da ritardo, ma riconosciuto euro 462.251,26 per lesione del legittimo affidamento. Il Ministero ha appellato tale capo deducendo la contraddittorietà della decisione: se la sospensione o il recupero dell'aiuto illegale erano doverosi, non poteva essere riconosciuto un affidamento tutelabile; ha inoltre contestato il criterio equitativo di liquidazione del danno e l'assenza di prova del pregiudizio. Gli appellati hanno proposto appello incidentale contestando il rigetto della domanda di annullamento, sostenendo che la misura non fosse un aiuto di Stato, e riproponendo le censure di violazione degli artt. 7, 3 e 21-nonies l. n. 241/1990, violazione degli artt. 107 e 108 TFUE, difetto di motivazione, contraddittorietà, irragionevolezza, violazione della proporzionalità e del legittimo affidamento. Hanno inoltre contestato il rigetto del danno da ritardo e la quantificazione del danno da affidamento. Il Consiglio di Stato ha esaminato, anche alla luce della sentenza CGUE del 13 marzo 2025, la natura della misura e la spettanza del contributo, nonché i presupposti e la prova dei danni dedotti.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello principale e, in parziale riforma della sentenza del TAR, ha respinto sia la domanda di annullamento del provvedimento ministeriale sia la domanda subordinata di risarcimento per lesione dell'affidamento incolpevole. Ha ritenuto che la misura costituisse un aiuto di Stato soggetto a preventiva notifica alla Commissione europea, poiché proveniva da risorse statali, conferiva un vantaggio selettivo a imprese operanti in un settore aperto alla concorrenza ed era economicamente più favorevole di quanto l'impresa avrebbe potuto ottenere dismettendo spontaneamente l'impianto mediante smantellamento e vendita dei componenti o del rottame. In assenza di notifica e autorizzazione, l'erogazione dell'aiuto doveva essere sospesa o recuperata dalle autorità nazionali, anche d'ufficio; tale obbligo prevale sulle regole interne sull'autotutela e rende recessivi i rilievi relativi al termine trascorso, alla comunicazione di avvio, alla motivazione e alla contraddittorietà con precedenti atti ministeriali. Il primo motivo dell'appello incidentale è stato accolto solo quanto all'omessa disamina da parte del TAR delle censure di annullamento, ma tali censure sono state esaminate direttamente e respinte nel merito. La domanda di risarcimento da ritardo è stata respinta perché presuppone la spettanza certa del bene della vita e la conclusione tardiva del procedimento con un provvedimento favorevole; qui la quota di contributo eccedente euro 200.000 non era spettante. È stata inoltre esclusa la configurabilità dell'indennizzo da ritardo per mancata attivazione del potere sostitutivo previsto dall'art. 2, comma 9-bis, l. n. 241/1990. Quanto al danno da affidamento, il TAR aveva erroneamente liquidato in via equitativa una percentuale del contributo non erogato. La domanda era riconducibile alla responsabilità precontrattuale e, quindi, all'interesse negativo: erano risarcibili, in astratto, le spese inutilmente sostenute e le occasioni alternative perdute, non il valore del contributo né il valore integrale dell'impianto distrutto. Gli appellati non hanno tuttavia provato il quantum: il margine di contribuzione indicato non rappresentava il valore di mercato dell'azienda e le fatture prodotte non dimostravano adeguatamente l'effettivo pagamento né la riferibilità delle spese al procedimento. Non ricorrevano pertanto i presupposti per una liquidazione equitativa, essendo possibile fornire una prova contabile mediante bilanci e perizia tecnica. Il giudice ha assorbito la questione dell'effettiva sussistenza dell'affidamento incolpevole e della colpa dell'amministrazione. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 12 l. n. 273/2002

  Il programma doveva essere diretto, "nel rispetto della normativa comunitaria in materia di aiuti di Stato", alla razionalizzazione del settore delle fonderie della ghisa e dell'acciaio.

  Costituisce la base normativa del programma nazionale di riduzione della capacità produttiva e dei contributi per la dismissione degli impianti, da attuarsi nel rispetto della disciplina europea sugli aiuti di Stato.

• art. 2 d.m. n. 73/2004

  Sono incentivati programmi per la distruzione fisica degli impianti e macchinari che compongono il ciclo di produzione, con la conseguente chiusura del sito produttivo.

  La misura contributiva, parametrata al maggiore tra margine di contribuzione e valore residuo degli impianti, conferisce un vantaggio economico per la dismissione produttiva.

• art. 51-quater d.l. n. 248/2007, convertito dalla l. n. 31/2008

  Ha ribadito che l'incentivo doveva essere corrisposto secondo le modalità del d.m. 6 febbraio 2006.

• art. 107, par. 1, TFUE

  La misura integra un aiuto di Stato perché conferisce un vantaggio economico selettivo, finanziato con risorse statali, idoneo a incidere sugli scambi e sulla concorrenza, purché il beneficiario non potesse ottenere un vantaggio comparabile in normali condizioni di mercato e vi fosse concorrenza effettiva nel settore.

• art. 108, par. 3, TFUE

  Il divieto di dare esecuzione ad aiuti non notificati ha effetto diretto e impone alle autorità nazionali di sospendere l'erogazione o recuperare l'aiuto illegale, anche senza un previo ordine della Commissione europea.

• art. 7 l. n. 241/1990

  La mancata comunicazione di avvio non determina l'illegittimità dell'atto quando l'amministrazione è vincolata a sospendere o recuperare un aiuto di Stato illegale.

• art. 21-nonies l. n. 241/1990

  Le regole interne sull'annullamento d'ufficio e sulla tutela dell'affidamento recedono rispetto all'obbligo europeo di sospendere o recuperare aiuti di Stato illegali.

• art. 2-bis l. n. 241/1990

  Il danno da ritardo richiede la spettanza certa del bene della vita e la conclusione tardiva del procedimento con un provvedimento favorevole; l'indennizzo di cui al comma 2 presuppone anche l'attivazione del potere sostitutivo previsto dall'art. 2, comma 9-bis.

• art. 2043 c.c.

  La responsabilità da ritardo nell'erogazione di un beneficio pubblico è ricondotta alla responsabilità aquiliana e richiede la prova dei relativi presupposti, inclusa la spettanza del beneficio.

• art. 1226 c.c.

  La liquidazione equitativa è residuale e non può supplire alla mancata prova del quantum quando il danneggiato disponeva di documentazione contabile idonea a quantificare il pregiudizio.

• art. 2056 c.c.

  Richiamato ai fini della quantificazione del danno risarcibile nell'ambito della domanda fondata sulla responsabilità precontrattuale.

• art. 2058 c.c.

  Richiamato nella domanda risarcitoria subordinata, senza che il giudice ne abbia riconosciuto l'applicazione.

• art. 2, comma 9-bis, l. n. 241/1990

  L'attivazione del potere sostitutivo costituisce presupposto per la domanda di indennizzo da ritardo prevista dall'art. 2-bis, comma 2.

Massime di principio

• La misura nazionale che attribuisce a imprese operanti in un settore aperto alla concorrenza un contributo per la dismissione degli impianti costituisce aiuto di Stato quando il contributo è più vantaggioso della contropartita ottenibile in normali condizioni di mercato mediante chiusura, smantellamento e vendita dei componenti o del rottame; il confronto non va effettuato con il valore dell'impianto ancora funzionante, perché si tratta di un bene diverso da quello oggetto di dismissione.
• Il divieto di dare esecuzione ad aiuti di Stato non notificati, previsto dall'art. 108, par. 3, TFUE, ha effetto diretto e vincola anche le autorità amministrative nazionali, che devono sospendere l'erogazione o recuperare l'aiuto illegale d'ufficio, senza necessità di un previo ordine della Commissione europea.
• Quando l'amministrazione sospende o recupera un aiuto di Stato illegale in adempimento di un obbligo europeo, le regole interne sull'autotutela, inclusi il termine ragionevole, la comunicazione di avvio, la motivazione e la tutela dell'affidamento, non impediscono l'adozione della misura necessaria a ripristinare la legalità europea.
• La responsabilità della pubblica amministrazione per danno da ritardo presuppone la conclusione tardiva del procedimento con un provvedimento favorevole o, comunque, la spettanza certa del bene della vita; se il beneficio non spettava per contrasto con la disciplina sugli aiuti di Stato, non è risarcibile il ritardo nella sua erogazione.
• La domanda risarcitoria fondata sull'affidamento ingenerato da provvedimenti amministrativi favorevoli ma illegittimi è riconducibile alla responsabilità precontrattuale e tutela l'interesse negativo: sono risarcibili, in astratto, le spese inutilmente sostenute e le occasioni alternative perdute, non il valore del beneficio illegittimo né il valore integrale dell'impianto distrutto.
• La liquidazione equitativa del danno non può essere utilizzata per supplire alla totale carenza di prova del quantum quando il danneggiato aveva accesso a bilanci e contabilità aziendale e avrebbe potuto produrre una perizia tecnica idonea a fornire almeno un valore orientativo del pregiudizio.

Come è indicizzato