Sentenza n. 14774/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

La ricorrente ha presentato una prima istanza di accesso, fondata sulla qualità di mandante dell’ATI, sull’obbligo di rendiconto della mandataria e sulla responsabilità solidale delle imprese riunite, chiedendo documentazione relativa ai rapporti contrattuali tra la Fondazione e la mandataria per le stagioni 2024 e 2025. La Fondazione ha respinto l’istanza per difetto di legittimazione, mancata dimostrazione di un interesse diretto, concreto e attuale e genericità della richiesta. Dopo tale diniego, la ricorrente ha presentato una richiesta di riesame e una seconda istanza, prospettando un diverso interesse: la qualità di subappaltatrice, il diritto al pagamento diretto da parte della stazione appaltante ai sensi dell’art. 119, comma 11, del d.lgs. 36/2023 e l’esigenza di tutelare giudizialmente un credito verso l’appaltatrice e, eventualmente, verso la stazione appaltante. La seconda istanza individuava più precisamente documenti relativi al contratto principale, preventivi, consuntivi, pagamenti, fatture, comunicazioni, subcontratti e verifiche di regolarità. La ricorrente ha impugnato entrambi i dinieghi con ricorso ex art. 116 c.p.a., deducendo: la violazione degli artt. 22 ss. l. 241/1990 per avere l’amministrazione qualificato la seconda istanza come mera reiterazione; la violazione degli artt. 22 e 24 l. 241/1990 e dell’art. 68, comma 7, d.lgs. 36/2023, sostenendo la propria autonoma legittimazione all’accesso, l’esistenza di un interesse difensivo e l’irrilevanza delle esigenze di riservatezza; la violazione degli artt. 5 e 5-bis d.lgs. 33/2013 e l’eccesso di potere per incompetenza in relazione al mancato accoglimento dell’accesso civico generalizzato.

La decisione

Il TAR ha dichiarato irricevibile per tardività la parte del ricorso relativa al diniego del 3 marzo 2026. La ricorrente aveva avuto conoscenza del diniego al più tardi l’11 marzo 2026, quando ne aveva chiesto il riesame, mentre il ricorso era stato notificato l’8 maggio 2026, oltre il termine di trenta giorni previsto dall’art. 116, comma 1, c.p.a. Il TAR ha invece ritenuto ammissibile l’impugnazione della nota del 10 aprile 2026, poiché la seconda istanza non era una mera reiterazione: aveva oggetto parzialmente diverso e si fondava su una diversa posizione legittimante, ossia l’asserita qualità di subappaltatrice e il diritto al pagamento diretto. Nel merito, tuttavia, il ricorso è stato respinto. Il giudizio sulla spettanza dell’accesso è stato valutato nei limiti dell’interesse e dei fatti dedotti nella seconda istanza, non potendo il processo introdurre pretese o ragioni mai rappresentate nel procedimento. La ricorrente non ha provato la propria qualità di subappaltatrice, presupposto dell’invocato diritto al pagamento diretto, e tale qualità risultava inoltre incompatibile con quella di mandante dell’ATI, documentata negli atti. Il riparto interno delle lavorazioni tra imprese raggruppate è stato distinto dal subappalto: il primo attiene ai rapporti associativi interni al raggruppamento, mentre il secondo presuppone un contratto tra raggruppamento e impresa terza, priva di un rapporto obbligatorio diretto con la stazione appaltante. L’interesse all’impugnazione del recesso dall’accordo di partenariato non è stato ritenuto utilmente deducibile, perché prospettato nella richiesta di riesame ma non nella seconda istanza, sulla quale doveva essere valutato il diritto di accesso. Quanto all’accesso civico generalizzato, il TAR ha rilevato che la richiesta di riesame era stata in realtà respinta dal responsabile competente con nota distinta e rimasta inoppugnata. In ogni caso, il mero richiamo alla disciplina dell’accesso civico non era sufficiente: la richiesta perseguiva esclusivamente la tutela di un interesse individuale e il recupero di un credito, risultando quindi incompatibile con le finalità di trasparenza, controllo diffuso e partecipazione al dibattito pubblico proprie dell’accesso civico generalizzato. Le spese sono state integralmente compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 116, comma 1, c.p.a.

  Il ricorso in materia di accesso deve essere notificato entro trenta giorni dalla conoscenza del diniego; la notifica oltre tale termine comporta l’irricevibilità dell’impugnazione.

• art. 35, comma 1, lett. a), c.p.a.

  È stato applicato per dichiarare irricevibile per tardività la parte del ricorso relativa al primo diniego di accesso.

• artt. 22 ss. l. 241/1990

  La disciplina dell’accesso documentale richiede una situazione legittimante concreta e attuale; la spettanza va valutata in relazione all’interesse rappresentato nell’istanza procedimentale.

• art. 24, comma 7, l. 241/1990

  L’accesso difensivo è stato invocato dalla ricorrente, ma non è stato ritenuto sufficiente in assenza della prova della posizione sostanziale posta a fondamento della richiesta.

• art. 5, commi 2 e 7, d.lgs. 33/2013

  L’accesso civico generalizzato non può essere utilizzato come strumento sostitutivo dell’accesso documentale per perseguire esclusivamente finalità individuali; il mancato riscontro al riesame rilevava inoltre in relazione a un atto distinto, rimasto inoppugnato.

• art. 5-bis d.lgs. 33/2013

  La disciplina delle limitazioni all’accesso civico generalizzato è stata richiamata nel motivo di ricorso, ma il rigetto è stato fondato sull’incompatibilità della finalità concretamente perseguita con la funzione tipica dell’istituto.

• art. 68, comma 7, d.lgs. 36/2023

  La ricorrente lo ha invocato per sostenere la propria autonoma legittimazione, ma il TAR ha deciso sulla base della mancata prova della qualità di subappaltatrice e della distinzione tra mandante dell’ATI e subappaltatrice.

• art. 119, comma 11, d.lgs. 36/2023

  Il diritto al pagamento diretto presuppone la qualità di subappaltatore e non può fondare l’accesso quando tale qualità non sia stata comprovata.

• art. 1713 c.c.

  L’obbligo di rendiconto della mandataria era stato posto a fondamento della prima istanza, ma il relativo diniego è stato dichiarato irricevibile per tardività.

Massime di principio

• Un’istanza di accesso può essere reiterata e autonomamente impugnata anche dopo un diniego non impugnato quando contenga fatti nuovi, anche sopravvenuti, oppure prospetti una diversa posizione legittimante o un diverso interesse giuridicamente rilevante; il precedente diniego opera soltanto rebus sic stantibus.
• Nel giudizio sull’accesso, la spettanza del diritto deve essere valutata nei limiti del contenuto dell’istanza procedimentale: il ricorrente non può introdurre in giudizio pretese, fatti o ragioni mai rappresentati all’amministrazione nella fase procedimentale.
• Il riparto interno delle lavorazioni tra imprese riunite in un raggruppamento non equivale a subappalto: il primo riguarda i rapporti associativi interni al raggruppamento, mentre il subappalto presuppone un contratto con un’impresa terza, che non instaura per ciò solo un rapporto obbligatorio diretto con la stazione appaltante.
• Il diritto al pagamento diretto previsto per il subappaltatore non può essere invocato ai fini dell’accesso se la qualità di subappaltatore non è stata documentata e risulta incompatibile con la diversa qualità di mandante dell’ATI fatta valere dalla stessa richiedente.
• L’accesso civico generalizzato non può essere utilizzato come surrogato dell’accesso documentale quando la richiesta sia diretta esclusivamente alla tutela di una posizione individuale, al recupero di un credito o alla preparazione di un’azione giudiziaria, senza una finalità di controllo diffuso sull’attività amministrativa e sull’uso delle risorse pubbliche.

Come è indicizzato