Sentenza n. 470/2026 - Salerno, Sezione 2

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato l'ordinanza comunale di demolizione n. 49 del 29 novembre 2022 e gli atti presupposti, deducendo anzitutto che le opere fossero strutture lignee facilmente smontabili, prive di parti in muratura e non stabilmente ancorate al suolo, quindi riconducibili all'attività edilizia libera e non qualificabili come nuova costruzione con incremento di volume o superficie. Hanno lamentato la violazione degli artt. 3, 6, 6-bis, 22, 23-bis, 31 e 37 d.P.R. 380/2001, dell'art. 3 d.m. 1444/1968, degli artt. 146 e 167 d.lgs. 42/2004 e dell'Allegato A, paragrafo A.17, d.P.R. 31/2017, nonché eccesso di potere per carenza dei presupposti, difetto di istruttoria e motivazione, arbitrarietà, abnormità e contraddittorietà. Con un ulteriore motivo hanno sostenuto che, in ragione della funzione di servizio all'attività di somministrazione, le opere non potessero essere assimilate a manufatti o interventi di nuova costruzione e rientrassero nell'esenzione paesaggistica prevista per installazioni esterne facilmente amovibili. Hanno inoltre dedotto che l'amministrazione avrebbe dovuto valutare la possibilità di applicare una sanzione pecuniaria alternativa alla demolizione. Infine, hanno denunciato la violazione del principio di proporzionalità, ritenendo eccessivamente afflittiva la demolizione di opere modeste e funzionali all'attività economica familiare.

La decisione

Il ricorso è stato integralmente respinto. Il Collegio ha ritenuto che le opere, considerate unitariamente e alla luce della documentazione fotografica e degli accertamenti comunali, incidessero significativamente sullo stato dei luoghi e non fossero riconducibili all'edilizia libera. In particolare, i pergolati lignei con copertura in incannucciata e la veranda in alluminio, chiusa mediante fogli di polietilene, configuravano uno spazio chiuso e presentavano consistenza e dimensioni tali da integrare interventi di nuova costruzione. La collocazione in area paesaggisticamente vincolata e la mancanza del titolo paesaggistico erano comunque sufficienti a legittimare l'ordine demolitorio, anche a prescindere dal regime edilizio applicabile. È stata quindi esclusa l'applicabilità dell'esenzione paesaggistica di cui all'Allegato A, paragrafo A.17, d.P.R. 31/2017, riferita a installazioni esterne costituite da elementi facilmente amovibili, prive di parti in muratura o strutture stabilmente ancorate al suolo. Il Tribunale ha inoltre escluso la natura di pertinenza urbanistica, poiché le opere, per dimensioni, caratteristiche e destinazione allo svolgimento di eventi, erano dotate di autonomia funzionale e non costituivano manufatti di modesta entità accessori all'opera principale. È stata respinta anche la censura relativa alla motivazione: l'ordine di demolizione è conseguenza vincolata dell'accertamento dell'abuso e non richiede una specifica ponderazione degli interessi, già effettuata dal legislatore. Parimenti infondata è stata ritenuta la censura di violazione della proporzionalità, non essendo configurabile, nella demolizione di opere abusive, un margine di modulazione discrezionale dell'azione amministrativa. Nessuna pronuncia sulle spese è stata adottata, in ragione della mancata costituzione del Comune.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  La demolizione costituisce la sanzione applicabile agli interventi abusivi qualificabili come nuova costruzione; in area vincolata, l'ordine demolitorio può essere imposto anche in assenza di autorizzazione paesaggistica, indipendentemente dal regime edilizio eventualmente applicabile.

• art. 27, comma 2, d.P.R. 380/2001

  In caso di opere edilizie realizzate in area vincolata senza autorizzazione paesaggistica, l'amministrazione comunale è tenuta ad adottare la sanzione demolitoria prevista dall'art. 31 d.P.R. 380/2001, anche se l'intervento fosse astrattamente riconducibile all'edilizia libera.

• art. 3, comma 1, lett. e), d.P.R. 380/2001

  Le opere che, per consistenza e caratteristiche, incidono significativamente sullo stato dei luoghi e realizzano spazi chiusi possono essere qualificate come interventi di nuova costruzione.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  La realizzazione di opere in area paesaggisticamente vincolata richiede il previo titolo paesaggistico, la cui mancanza rileva autonomamente ai fini della legittimità dell'ordine di demolizione.

• art. 167, comma 3, d.lgs. 42/2004

  Il provvedimento impugnato richiama la disciplina della rimessione in pristino per violazioni paesaggistiche; la sentenza valorizza la mancanza del titolo paesaggistico quale presupposto sufficiente dell'intervento repressivo.

• Allegato A, paragrafo A.17, d.P.R. 31/2017

  A.17. installazioni esterne poste a corredo di attività economiche quali esercizi di somministrazione di alimenti e bevande, attività commerciali, turistico-ricettive, sportive o del tempo libero, costituite da elementi facilmente amovibili quali tende, pedane, paratie laterali frangivento, manufatti ornamentali, elementi ombreggianti o altre strutture leggere di copertura, e prive di parti in muratura o strutture stabilmente ancorate al suolo.

  L'esenzione paesaggistica non si applica a opere che, per caratteristiche complessive, realizzano uno spazio chiuso e non sono semplici installazioni leggere e facilmente amovibili.

• art. 2 d.P.R. 31/2017

  La disposizione di esenzione paesaggistica richiamata non è applicabile alle opere oggetto di causa, poiché esse eccedono le installazioni esterne leggere contemplate dall'Allegato A, paragrafo A.17.

Massime di principio

• La realizzazione di opere edilizie in area paesaggisticamente vincolata in assenza di autorizzazione paesaggistica legittima l'adozione dell'ordine di demolizione ai sensi dell'art. 27, comma 2, d.P.R. 380/2001 e dell'art. 31 d.P.R. 380/2001, anche quando l'intervento sia astrattamente riconducibile all'edilizia libera o a un regime autorizzatorio meno intenso.
• La qualificazione di installazioni esterne come facilmente amovibili e funzionali a un'attività economica non dipende dalla sola assenza di opere in muratura o di ancoraggi permanenti, ma deve essere compiuta considerando globalmente dimensioni, consistenza, modalità di chiusura e incidenza sullo stato dei luoghi; la realizzazione di uno spazio chiuso esclude l'esenzione di cui all'Allegato A, paragrafo A.17, d.P.R. 31/2017.
• La pertinenza urbanistica ha contenuto più restrittivo della pertinenza civilistica e ricorre soltanto per opere di modesta entità, accessorie all'opera principale e prive di autonoma funzionalità e valore di mercato; non può essere riconosciuta per manufatti dimensionalmente significativi destinati allo svolgimento autonomo di attività o eventi.
• L'ordine di demolizione di opere abusive è atto vincolato e costituisce conseguenza immediata dell'accertamento dell'abuso; non richiede, pertanto, una specifica motivazione sulla ponderazione tra interesse pubblico e interessi privati, né una valutazione discrezionale della sanzione pecuniaria alternativa quando ricorrono i presupposti della demolizione.
• Il principio di proporzionalità non consente di sostituire o modulare la sanzione demolitoria quando l'amministrazione è vincolata all'applicazione della misura prevista dalla legge per l'abuso edilizio accertato.

Come è indicizzato