Parere n. 1445/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esclusione da un contributo FEAMP per attività di acquacoltura

Il parere riguarda un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto da un’impresa individuale contro la Regione Emilia-Romagna, in relazione all’esclusione da una procedura di concessione di contributi FEAMP 2014/2020 – Misura 2.55, destinata a compensare le perdite subite dagli operatori dell’acquacoltura durante l’emergenza COVID-19.

Premesse e svolgimento della procedura

La Regione aveva approvato un avviso pubblico che ammetteva al contributo le imprese operanti nel settore dell’acquacoltura in via esclusiva o prevalente. L’avviso richiedeva che tale requisito risultasse dalla visura camerale aggiornata al momento della presentazione della domanda.

L’impresa ricorrente aveva presentato domanda allegando documentazione fiscale relativa alla perdita di fatturato. Nel corso dell’istruttoria, la Regione aveva rilevato che la visura camerale riportava come attività esercitata la pesca con raccolta di vongole veraci in acque interne, codice ATECO 03.11, mentre nella classificazione dichiarata ai fini IVA risultava il codice ATECO 03.21.00, corrispondente all’acquacoltura in acque marine, salmastre o lagunari e ai relativi servizi connessi.

Dopo il preavviso di rigetto ai sensi dell’art. 10-bis della legge n. 241/1990, l’impresa aveva prodotto osservazioni e documentazione fiscale per dimostrare lo svolgimento prevalente dell’attività di acquacoltura. La Regione aveva tuttavia confermato l’esclusione, inserendo la domanda tra quelle irricevibili o non ammissibili nella graduatoria approvata con determinazione n. 19291 del 12 ottobre 2022.

Motivi del ricorso

La ricorrente ha contestato:

• l’eccesso di potere, il travisamento dei fatti, l’illogicità e l’insufficienza dell’istruttoria, per avere la Regione privilegiato il dato formale della visura camerale rispetto alla documentazione comprovante l’attività effettivamente svolta;
• la violazione degli artt. 6 e 10-bis della legge n. 241/1990, per mancato effettivo contraddittorio e omessa attivazione del soccorso istruttorio;
• l’irragionevolezza dell’avviso pubblico, nella parte in cui avrebbe imposto di ricavare il requisito esclusivamente dalla visura camerale.

Valutazione del codice ATECO e della visura camerale

Il Consiglio di Stato ha ritenuto che la visura camerale e il codice ATECO non possano essere considerati, da soli, certificativi dell’attività concretamente esercitata dall’impresa.

Richiamando la giurisprudenza della Sezione V, in particolare le sentenze 1° giugno 2021, n. 4203, 25 settembre 2019, n. 6431, e 25 luglio 2019, n. 5257, il parere ha affermato che i codici ATECO svolgono prevalentemente una funzione ricognitiva e statistica. Essi possono costituire un primo elemento di selezione, ma non sono sufficienti a dimostrare autonomamente il possesso dei requisiti sostanziali richiesti da un bando o da un avviso pubblico.

L’Amministrazione avrebbe quindi dovuto esaminare complessivamente la visura camerale, la classificazione dichiarata ai fini IVA e la documentazione fiscale e contabile prodotta, verificando la coerenza sostanziale degli elementi disponibili con l’attività di acquacoltura richiesta dalla misura.

Soccorso istruttorio e partecipazione procedimentale

È stata ritenuta fondata anche la censura relativa al mancato soccorso istruttorio. La documentazione agli atti evidenziava infatti un’obiettiva incertezza interpretativa, derivante dalla divergenza tra l’attività indicata nella visura camerale e quella risultante dalla classificazione ai fini IVA.

In tale situazione, l’Amministrazione avrebbe dovuto attivare un approfondimento istruttorio per chiarire l’attività realmente esercitata, senza alterare il contenuto sostanziale della domanda. Il soccorso istruttorio è infatti utilizzabile per chiarire o integrare elementi documentali già prodotti, mentre non può servire a consentire l’acquisizione tardiva di un requisito sostanziale del tutto mancante.

Il Consiglio di Stato ha inoltre escluso che la natura accelerata della procedura potesse giustificare l’omissione del soccorso istruttorio, richiamando i principi di leale collaborazione, buona fede, favor partecipationis, proporzionalità e ragionevolezza. È stato richiamato, sul punto, anche il precedente Cons. Stato, Sez. III, 4 giugno 2024, n. 5016.

Accertamento sostanziale del requisito

Il parere ha rilevato che dagli atti risultava che la ricorrente svolgeva l’attività di acquacoltura già al momento della presentazione della domanda. Tale circostanza emergeva dalla documentazione allegata all’istanza e dagli ulteriori elementi acquisiti durante il procedimento.

L’esclusione era pertanto fondata su una ricostruzione incompleta ed eccessivamente formalistica dei presupposti di fatto. La Regione aveva omesso di valorizzare elementi sostanziali idonei a dimostrare il possesso del requisito previsto dall’avviso, attribuendo alla visura camerale una portata esclusiva che essa non poteva avere.

Conclusioni

La Sezione Prima ha espresso il parere che il ricorso straordinario debba essere accolto. Il principio centrale è che il rispetto della lex specialis non impone un’applicazione irragionevolmente formalistica dei dati camerali: quando la documentazione complessiva evidenzia il possesso sostanziale del requisito, l’Amministrazione deve verificarlo in concreto e, in presenza di incertezze chiaribili, attivare il soccorso istruttorio.