Sentenza n. 1666/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

La società ha impugnato due distinti gruppi di atti relativi a un villino sito in Roma. Nel primo giudizio ha contestato: la dichiarazione comunale di inefficacia della SCIA alternativa al permesso di costruire e il divieto di prosecuzione dei lavori; la nota della Sovrintendenza capitolina che aveva sollecitato la verifica del titolo; l’ordine ministeriale di sospensione dei lavori adottato ai sensi dell’art. 28 del d.lgs. 42/2004; la delibera capitolina di aggiornamento della Carta per la qualità; e il successivo ordine comunale di ripristino dello stato dei luoghi. Nel secondo giudizio ha impugnato l’avvio del procedimento ministeriale di dichiarazione dell’interesse culturale e, successivamente, il decreto di vincolo culturale diretto sull’immobile. Quanto alla SCIA, la ricorrente ha dedotto la violazione degli artt. 19 e 21-nonies l. 241/1990 e dell’art. 23, comma 6, d.P.R. 380/2001, sostenendo che, decorso il termine ordinario di trenta giorni, il Comune avrebbe potuto intervenire soltanto in autotutela, con esplicitazione dell’interesse pubblico e ponderazione dell’affidamento; ha invocato inoltre il precedente parere favorevole della Sovrintendenza capitolina. Ha contestato l’applicazione dell’art. 23-bis, comma 4, d.P.R. 380/2001, sostenendo che il progetto non avrebbe modificato la sagoma, ma avrebbe comportato soltanto modifiche trascurabili per il riallineamento dell’edificio. Ha dedotto altresì la prevalenza della disciplina regionale e delle NTA del PRG, il travisamento dei fatti e l’illegittimità dell’aggiornamento della Carta per la qualità. Avverso l’ordine di ripristino ha dedotto illegittimità derivata, violazione delle garanzie partecipative, violazione del principio di buona fede e leale collaborazione, erronea applicazione dell’art. 38 d.P.R. 380/2001, nonché, in subordine, violazione delle disposizioni relative agli interventi di restauro e risanamento conservativo e dei relativi pareri ministeriali. Nel secondo giudizio ha contestato il vincolo culturale deducendo il difetto di istruttoria e motivazione, il travisamento dello stato di degrado e della parziale demolizione dell’immobile, l’irragionevolezza del vincolo, la contraddittorietà rispetto a precedenti attestazioni sull’assenza di vincoli, nonché l’assenza di elementi concreti e distintivi idonei a dimostrare il particolare interesse culturale.

La decisione

Il Collegio ha riunito i due ricorsi per connessione soggettiva e oggettiva. La domanda contro la dichiarazione comunale di inefficacia della SCIA è stata respinta. Il villino ricade in zona omogenea A e Roma Capitale non aveva adottato la deliberazione prevista dal primo periodo dell’art. 23-bis, comma 4, d.P.R. 380/2001; opera quindi la regola residuale dell’ultimo periodo, che esclude l’utilizzo della SCIA per interventi di demolizione e ricostruzione con modifica della sagoma. Il giudice ha ritenuto che il progetto modificasse la sagoma, benché il nuovo volume fosse contenuto entro quella preesistente, poiché prevedeva l’eliminazione di un volume posto al confine con l’edificio limitrofo e di superfetazioni sul retro e su via Sgambati. La modifica della sagoma rilevante ai fini della disposizione è stata intesa in senso rigoroso, come qualsiasi alterazione della conformazione planivolumetrica fuori terra, senza valutazioni discrezionali sull’entità della variazione. Il richiamo alla disciplina regionale e alle NTA del PRG non è stato ritenuto idoneo a superare la regola sull’inutilizzabilità della SCIA: la legge regionale richiede comunque l’acquisizione dell’idoneo titolo edilizio previsto dal d.P.R. 380/2001, mentre le NTA disciplinano le categorie di intervento ammesse e non il titolo necessario per realizzarle. Sono state respinte anche le censure fondate sull’autotutela. Poiché la SCIA era stata utilizzata per un intervento estraneo al suo ambito applicativo, essa era improduttiva di effetti ab origine. Non si trattava quindi dell’esercizio tardivo del potere inibitorio su una SCIA efficace, né trovava applicazione l’art. 21-nonies l. 241/1990 con i relativi presupposti di interesse pubblico e tutela dell’affidamento. Il motivo relativo all’aggiornamento della Carta per la qualità è stato assorbito, poiché la prima autonoma ragione posta a fondamento del provvedimento comunale era sufficiente a sostenerlo. Il ricorso contro l’ordine ministeriale di sospensione dei lavori è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse, poiché l’efficacia della misura cautelare ex art. 28 del Codice dei beni culturali era cessata con l’avvio del procedimento di imposizione del vincolo; la stessa ricorrente aveva rinunciato alla definizione della relativa censura. I primi motivi aggiunti, diretti contro la delibera di aggiornamento della Carta per la qualità, sono stati dichiarati irricevibili. La delibera era stata pubblicata all’albo pretorio dal 9 al 23 luglio 2024 e, non essendo necessaria la notificazione individuale, il termine di sessanta giorni per impugnarla scadeva il 22 ottobre 2024. La sua impugnazione, proposta soltanto il 4 dicembre 2024, era tardiva. Il TAR ha inoltre rilevato che la ricorrente riconosceva l’immediata lesività della classificazione e che il procedimento di aggiornamento era stato preceduto da forme di pubblicità e dalla possibilità di presentare osservazioni. Sono stati respinti i secondi motivi aggiunti contro l’ordine di ripristino. L’illegittimità derivata è stata esclusa perché legittima la dichiarazione di inefficacia della SCIA. La mancata comunicazione di avvio non incideva sulla validità dell’ordine, trattandosi di esercizio di un potere repressivo vincolato, preceduto dall’accertamento dello stato dei luoghi e dal precedente ordine di rimozione degli effetti dei lavori. L’art. 38 d.P.R. 380/2001 non era applicabile, perché riguarda opere eseguite sulla base di un titolo edilizio successivamente annullato, mentre nel caso concreto la SCIA era inefficace ab origine e le opere dovevano considerarsi prive di titolo. Non erano inoltre pertinenti le disposizioni relative agli interventi di restauro e risanamento conservativo, poiché le opere contestate erano state qualificate come ristrutturazione edilizia. Il ricorso relativo al procedimento di tutela culturale e i motivi aggiunti contro il decreto di vincolo sono stati respinti. Il degrado dell’immobile e le demolizioni parziali non escludevano la possibilità di imporre il vincolo, soprattutto perché la tutela riguardava principalmente i prospetti esterni, che conservavano caratteristiche storico-artistiche e stilistiche riconoscibili. La Soprintendenza aveva considerato lo stato dell’edificio, limitando la tutela ai prospetti e ammettendo interventi ricostruttivi compatibili con il linguaggio architettonico originario. Le precedenti note attestanti l’assenza di vincoli non contenevano valutazioni negative sul pregio dell’immobile e non impedivano una successiva valutazione di interesse culturale, anche in considerazione della mutevolezza nel tempo del giudizio e dell’evoluzione del contesto urbano. La motivazione del decreto è stata ritenuta adeguata perché fondata sulle caratteristiche specifiche delle facciate, sulla morfologia differenziata delle aperture, sugli elementi decorativi, sui balconcini e sulla terrazza, nonché sul rapporto storico, visivo e urbanistico con Villa Borghese e con l’ingresso monumentale alla Galleria Borghese. Il giudice ha riconosciuto l’ampia discrezionalità tecnica dell’amministrazione e ha escluso profili di manifesta illogicità o travisamento. L’istanza di consulenza tecnica è stata respinta. Le spese di entrambi i giudizi sono state integralmente compensate in ragione della peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 23-bis, comma 4, d.P.R. 380/2001

  Nelle more dell’adozione della deliberazione di cui al primo periodo e comunque in sua assenza, non trova applicazione per le predette zone omogenee A) la segnalazione certificata di inizio attività con modifica della sagoma.

  In assenza della deliberazione comunale prevista dalla norma, la SCIA non è utilizzabile per interventi di demolizione e ricostruzione in zona omogenea A che comportino qualsiasi modifica della sagoma.

• art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. 380/2001

  gli interventi di demolizione e ricostruzione e gli interventi di ripristino di edifici crollati o demoliti costituiscono interventi di ristrutturazione edilizia soltanto ove siano mantenuti sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell'edificio preesistente e non siano previsti incrementi di volumetria

  Nelle zone omogenee A, la qualificazione come ristrutturazione edilizia degli interventi di demolizione e ricostruzione richiede una ricostruzione sostanzialmente assolutamente fedele quanto a sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, salvo le previsioni legislative e urbanistiche richiamate dalla norma.

• art. 19, commi 3, 4 e 6-bis, l. 241/1990

  Il regime dell’intervento tardivo e del richiamo all’autotutela presuppone una SCIA efficace; non si applica quando la segnalazione riguarda un’attività estranea al modello legale e quindi improduttiva di effetti ab origine.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Non disciplina l’intervento amministrativo su una SCIA radicalmente inefficace per estraneità dell’attività all’ambito applicativo dell’istituto, ma il diverso esercizio dei poteri inibitori rispetto a una SCIA efficace.

• art. 28, commi 2 e 3, d.lgs. 42/2004

  La sospensione cautelare dei lavori è destinata a cessare con l’avvio del procedimento di imposizione del vincolo culturale.

• art. 10, comma 3, lett. a), d.lgs. 42/2004

  Consente la dichiarazione di interesse culturale particolarmente importante quando le caratteristiche storico-artistiche e il rapporto con il contesto urbano giustificano la tutela diretta del bene.

• artt. 13, 14 e 15 d.lgs. 42/2004

  Regolano la dichiarazione dell’interesse culturale e il relativo procedimento; la valutazione dell’interesse culturale è connotata da discrezionalità tecnica, sindacabile nei limiti della manifesta illogicità, del travisamento e del difetto di istruttoria o motivazione.

• artt. 29 e 41, comma 2, c.p.a.

  Per gli atti generali o comunque non soggetti a notificazione individuale, il termine per l’impugnazione decorre dalla scadenza del periodo di pubblicazione, quando l’atto sia immediatamente lesivo.

• art. 35, comma 1, lett. a) e c), c.p.a.

  La tardività della notificazione comporta l’irricevibilità del ricorso; la sopravvenuta cessazione dell’interesse alla decisione comporta l’improcedibilità.

• art. 38 d.P.R. 380/2001

  Si applica agli interventi eseguiti sulla base di un titolo edilizio successivamente annullato, non alle opere realizzate sulla base di una SCIA inefficace ab origine.

Massime di principio

• In zona omogenea A, quando manca la deliberazione comunale prevista dall’art. 23-bis, comma 4, d.P.R. 380/2001, la SCIA non è utilizzabile per interventi di demolizione e ricostruzione che comportino anche una minima alterazione della sagoma dell’edificio; non è consentito graduare l’alterazione in base alla sua maggiore o minore rilevanza.
• La sagoma edilizia comprende la conformazione planivolumetrica fuori terra dell’edificio, inclusi il perimetro verticale e orizzontale, le strutture perimetrali, gli aggetti e gli sporti. Anche l’eliminazione di volumi o superfetazioni può integrare una modifica della sagoma.
• Quando una SCIA è presentata per un intervento estraneo all’ambito applicativo dell’istituto, essa è improduttiva di effetti ab origine. L’amministrazione può dichiararne l’inefficacia senza applicare il regime dell’intervento tardivo e dell’annullamento d’ufficio previsto per una SCIA efficace, né è necessaria la ponderazione dell’affidamento secondo l’art. 21-nonies l. 241/1990.
• Un ordine di ripristino fondato sull’inefficacia originaria della SCIA e sull’assenza di un valido titolo edilizio costituisce esercizio di potere repressivo vincolato; la mancata comunicazione di avvio del procedimento non ne determina l’illegittimità quando l’accertamento dei fatti e la conseguenza ripristinatoria siano già definiti dalla legge.
• L’art. 38 d.P.R. 380/2001, relativo agli interventi eseguiti sulla base di un titolo edilizio successivamente annullato, non si applica alle opere realizzate sulla base di una SCIA radicalmente inefficace e quindi prive di titolo abilitativo sin dall’origine.
• Lo stato di abbandono, degrado o parziale rovina di un immobile non esclude di per sé l’imposizione del vincolo culturale, quando permangano elementi storico-artistici riconoscibili e prospettive di conservazione o ricostruzione compatibile; la valutazione tecnico-discrezionale dell’amministrazione è sindacabile solo per manifesta illogicità, travisamento o carenza istruttoria e motivazionale.

Come è indicizzato