Sentenza n. 65/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

Le società gestori del servizio di igiene urbana avevano trasmesso ad AGER gli aggiornamenti 2024-2025 dei PEF, successivamente validati dall'ente e trasmessi ad ARERA per la verifica di coerenza regolatoria e l'approvazione definitiva. Dopo le diffide dei gestori, ARERA aveva richiesto integrazioni istruttorie e, con deliberazione n. 409/2025, disposto un ulteriore supplemento di istruttoria, fissando nuovi termini per la conclusione delle verifiche. AGER aveva inoltre comunicato l'intenzione di riesaminare le precedenti determinazioni tariffarie. Il TAR Lombardia aveva ritenuto tali atti non conclusivi e aveva accertato il silenzio-inadempimento di ARERA, ordinando di provvedere entro novanta giorni e nominando un commissario ad acta per l'eventuale ulteriore inerzia. ARERA ha appellato sostenendo, con un primo motivo, che la deliberazione n. 409/2025 contenesse una valutazione conclusiva e avesse determinato la sopravvenuta carenza di interesse al ricorso avverso il silenzio; con un secondo motivo subordinato, ha dedotto che la successiva riapertura dell'istruttoria da parte di AGER avesse comunque reso improcedibile il giudizio. Le società appellate hanno eccepito a loro volta l'improcedibilità dell'appello, sostenendo che il riesame di AGER avesse superato gli atti originari.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'eccezione delle società sull'improcedibilità dell'appello, riconoscendo ad ARERA un interesse attuale alla riforma della sentenza nella parte relativa all'accertamento del silenzio e rilevando che, per gli ambiti ARO LE8, non era stata ancora adottata una nuova validazione sostitutiva. Nel merito, ha respinto entrambi i motivi di appello. In primo luogo, l'interesse tutelato con l'azione avverso il silenzio consiste nell'ottenimento di un provvedimento conclusivo del procedimento, non nel semplice riscontro alle singole contestazioni sui contenuti tariffari. La deliberazione n. 409/2025 non era un atto conclusivo: il supplemento istruttorio precede logicamente e giuridicamente la verifica di coerenza regolatoria e l'approvazione finale; la presa d'atto dei parametri e delle valutazioni dell'ente territoriale costituiva il presupposto dell'istruttoria, non il suo esito. L'approvazione di ARERA implica infatti una verifica sostanziale dell'intero PEF, compreso l'equilibrio economico-finanziario della gestione, e non un controllo meramente formale. In secondo luogo, la nota di AGER del 23 settembre 2025 e la successiva nota del 24 novembre 2025, recanti l'intenzione o l'esito di ulteriori verifiche e il possibile riesame delle determinazioni tariffarie, non eliminavano l'obbligo di ARERA di provvedere, né costituivano una proroga legale del termine già decorso. La sentenza del TAR è stata quindi integralmente confermata, compreso l'obbligo di concludere il procedimento entro novanta giorni dalla comunicazione della sentenza e la nomina del commissario ad acta in caso di perdurante inadempimento. Le spese del grado sono state compensate tra tutte le parti.

Norme richiamate

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  conclusione del procedimento amministrativo; obbligo dell'amministrazione di provvedere

  L'azione avverso il silenzio mira a ottenere un provvedimento conclusivo e l'accertamento dell'obbligo dell'amministrazione di provvedere; non si esaurisce nel conseguimento di un riscontro interlocutorio alle singole contestazioni del privato.

• art. 60 c.p.a.

  Ha consentito la definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata, previo avviso alle parti.

• art. 2 l. 241/1990

  termine di trenta giorni per la conclusione dei procedimenti amministrativi di competenza delle amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali

  In assenza di un termine speciale previsto dalla disciplina di settore, si applica il termine generale di conclusione del procedimento; nel caso concreto, il termine decorreva dalla trasmissione ad ARERA del PEF aggiornato e validato.

• art. 1, comma 527, l. 205/2017

  La disciplina delle competenze regolatorie di ARERA è richiamata nel quadro normativo relativo alla verifica e all'approvazione dei PEF.

• art. 26 d.lgs. 201/2022

  Richiamato dall'appellante nell'ambito delle competenze regolatorie e della dedotta improcedibilità; non ha condotto all'accoglimento dell'appello.

• artt. 7 e 8 deliberazione ARERA n. 363/2021/R/RIF

  La procedura di aggiornamento biennale del PEF comprende la predisposizione del piano, la validazione da parte dell'ente territorialmente competente, la trasmissione ad ARERA, la verifica di coerenza regolatoria e l'approvazione finale. Fino all'approvazione, si applicano provvisoriamente i valori tariffari determinati dall'ente territorialmente competente.

• art. 7.4 deliberazione ARERA n. 363/2021/R/RIF

  All'ente territorialmente competente spetta la verifica della completezza, coerenza e congruità dei dati e delle informazioni necessari alla predisposizione del PEF; tale attività costituisce il presupposto della successiva verifica di coerenza regolatoria di ARERA.

• art. 7.8 deliberazione ARERA n. 363/2021/R/RIF

  Il supplemento istruttorio precede la verifica di coerenza regolatoria e l'approvazione; sino all'approvazione dell'Autorità, i valori determinati dall'ente territorialmente competente sono applicati quali prezzi massimi del servizio.

Massime di principio

• Nell'azione avverso il silenzio, l'interesse tutelato consiste nell'ottenimento di un provvedimento espresso e conclusivo del procedimento, non nel mero riscontro interlocutorio alle singole contestazioni sostanziali prospettate dall'interessato.
• Quando la disciplina di settore non stabilisce un termine finale per la conclusione del procedimento, trova applicazione il termine generale previsto dall'art. 2 l. 241/1990; una richiesta istruttoria formulata dopo la scadenza del termine non può sospenderne retroattivamente il decorso.
• In una procedura regolatoria articolata in validazione dell'ente territorialmente competente e successiva approvazione dell'autorità, la validazione ha natura endoprocedimentale e l'approvazione dell'autorità costituisce l'atto conclusivo autonomamente impugnabile.
• Un provvedimento che dispone un supplemento istruttorio e stabilisce nuovi termini per le verifiche non può essere qualificato come atto conclusivo quando l'istruttoria precede ancora la verifica di coerenza regolatoria e l'approvazione finale.
• La verifica di coerenza regolatoria dell'autorità non consiste in un controllo meramente formale o nella passiva presa d'atto dei dati validati dall'ente competente, ma può estendersi all'intero PEF e all'equilibrio economico-finanziario della gestione.
• La mera comunicazione dell'intenzione di riesaminare una precedente validazione, o l'avvio di un supplemento istruttorio, non esonera l'amministrazione dall'obbligo di concludere il procedimento già avviato e non costituisce una proroga legale del termine procedimentale; l'eventuale nuova validazione sostituisce un atto endoprocedimentale nell'ambito dello stesso procedimento, senza determinarne automaticamente la rinnovazione.

Come è indicizzato