Sentenza n. 130/2026 - Salerno, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente aveva presentato domanda di autorizzazione unica ai sensi dell’art. 44 del d.lgs. 259/2003 per la realizzazione di un impianto di telefonia mobile. Decorso il termine previsto dalla legge senza l’indizione della conferenza di servizi e senza un dissenso qualificato, la società aveva dedotto la formazione del titolo per silenzio assenso e aveva iniziato i lavori. Ha impugnato l’ordinanza sindacale n. 12/2025, con cui erano state sospese per dodici mesi tutte le autorizzazioni e tutte le attività in corso relative a nuove infrastrutture di telecomunicazione. Il primo motivo denunciava la violazione dell’art. 8, comma 6, della l. 36/2001, per l’illegittima introduzione di limitazioni generalizzate alla localizzazione degli impianti e per l’incidenza indiretta sui limiti di esposizione ai campi elettromagnetici, materia riservata allo Stato. Il secondo motivo contestava l’assenza dei presupposti di contingibilità, urgenza, concretezza e imminenza del pericolo richiesti dagli artt. 50 e 54 del d.lgs. 267/2000. Il terzo motivo censurava la motivazione dell’ordinanza, fondata sull’attesa di un nuovo regolamento comunale, su sporadiche proteste di cittadini e sulla necessità di futuri monitoraggi ambientali e sanitari. Con il primo ricorso per motivi aggiunti la ricorrente impugnava l’ordinanza di sospensione dei lavori adottata ai sensi dell’art. 27, comma 3, del d.P.R. 380/2001. Con il secondo ricorso per motivi aggiunti impugnava l’ordinanza di demolizione, fondata sull’asserito innalzamento abusivo del piano di campagna, sul rischio idraulico e paesaggistico e sull’illegittimità dell’autorizzazione formatasi per silenzio. La società deduceva la violazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990, per il decorso del termine di dodici mesi, l’assenza di una falsa rappresentazione dei fatti, il difetto di interesse pubblico concreto all’autotutela e l’omessa ponderazione dell’interesse al funzionamento dell’infrastruttura. Il Collegio ha inoltre esaminato e respinto l’eccezione di inammissibilità dell’intervento del Comitato, ritenendo sufficiente un interesse di fatto qualificato e differenziato, consistente nella proprietà di aree limitrofe e nel possibile pregiudizio alle attività svoltevi.

La decisione

Il Tribunale ha ritenuto ammissibile l’intervento ad opponendum del Comitato, poiché i proprietari di aree limitrofe avevano allegato un interesse differenziato e un vantaggio indiretto derivante dal mantenimento degli atti impugnati; non era richiesta una legittimazione autonoma all’impugnazione né il rispetto dei termini decadenziali propri del ricorso principale. Nel merito, ha accolto il ricorso principale e annullato l’ordinanza sindacale. Gli artt. 50 e 54 del d.lgs. 267/2000 consentono ordinanze contingibili e urgenti solo in presenza di un pericolo concreto, grave e imminente, non fronteggiabile con gli strumenti ordinari, e richiedono adeguata istruttoria e motivazione. Nel caso concreto, la prospettata necessità di predisporre un regolamento comunale, l’esigenza di futuri monitoraggi e le sporadiche proteste di cittadini non integravano un’emergenza né un pericolo imminente; la sospensione generalizzata delle autorizzazioni e dei lavori non poteva essere utilizzata in attesa della disciplina regolamentare. Il primo ricorso per motivi aggiunti è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, poiché l’ordine di sospensione dei lavori aveva efficacia soltanto fino all’adozione del provvedimento definitivo e comunque per non oltre 45 giorni, mentre nel frattempo era stata adottata l’ordinanza di demolizione. Il secondo ricorso per motivi aggiunti è stato accolto. Il Collegio ha accertato la formazione dell’autorizzazione unica per silenzio assenso ai sensi dell’art. 44, comma 10, del d.lgs. 259/2003, essendo decorso il termine perentorio di sessanta giorni e risultando presentata la documentazione necessaria; la mancata indizione della conferenza di servizi non poteva essere imputata alla società. L’annullamento d’ufficio dell’autorizzazione era stato adottato oltre il termine di dodici mesi allora vigente e non ricorrevano i presupposti per derogare al termine, poiché non era stata dimostrata una falsa rappresentazione dei fatti imputabile alla ricorrente. Il progetto e la documentazione fotografica rappresentavano fedelmente lo stato dei luoghi e l’altezza della piattaforma; la società non poteva conoscere eventuali preesistenti opere abusive di innalzamento del piano di campagna. L’autotutela era inoltre priva di adeguata ponderazione dell’interesse pubblico al funzionamento dell’infrastruttura e alla copertura telefonica dell’area. L’ordinanza di demolizione è stata quindi annullata per illegittimità derivata dall’illegittimo annullamento dell’autorizzazione. Il Comune e il Comitato sono stati condannati, secondo soccombenza, al pagamento delle spese processuali in favore della ricorrente, liquidate in euro 2.000,00 oltre accessori a carico di ciascuna parte, con distrazione in favore del difensore antistatario.

Norme richiamate

• art. 50 d.lgs. 267/2000

  Il potere sindacale di ordinanza contingibile e urgente richiede un’emergenza sanitaria o di igiene pubblica di carattere locale e, comunque, un pericolo effettivo non fronteggiabile con gli strumenti ordinari, adeguatamente istruito e motivato.

• art. 54 d.lgs. 267/2000

  Le ordinanze contingibili e urgenti adottate dal sindaco quale ufficiale del Governo presuppongono un grave pericolo imminente per l’incolumità pubblica o la sicurezza urbana, non fronteggiabile con gli strumenti ordinari, oltre a contingibilità, urgenza, straordinarietà e provvisorietà degli effetti.

• art. 8, comma 6, l. 36/2001

  La norma è invocata dalla ricorrente per sostenere che i comuni non possono introdurre limitazioni generalizzate alla localizzazione degli impianti di telecomunicazione né incidere indirettamente sui limiti di esposizione, sui valori di attenzione e sugli obiettivi di qualità; il giudice ha accolto il ricorso sulla base assorbente dell’assenza dei presupposti delle ordinanze contingibili e urgenti.

• art. 44, comma 10, d.lgs. 259/2003

  L’autorizzazione all’installazione dell’infrastruttura si forma per silenzio assenso decorso il termine perentorio di sessanta giorni dalla presentazione della domanda e del progetto, quando non intervengano una determinazione decisoria, un parere negativo dell’organismo competente o un dissenso qualificato e motivato; la documentazione relativa ai pareri che devono essere acquisiti nella conferenza non può essere richiesta al privato se la conferenza non viene indetta dall’amministrazione.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Al momento dell’adozione dell’atto impugnato, l’annullamento d’ufficio doveva essere esercitato entro il termine ragionevole e comunque non oltre dodici mesi dall’adozione dell’autorizzazione. Il superamento del termine era consentito solo in presenza di false rappresentazioni dei fatti imputabili al beneficiario e idonee a indurre in errore l’amministrazione; non bastava contestare successivamente la legittimità urbanistico-edilizia dei luoghi. L’autotutela richiedeva inoltre la ponderazione dell’interesse pubblico concreto, compreso quello al funzionamento dell’infrastruttura.

• art. 27, comma 3, d.P.R. 380/2001

  L’ordine di sospensione dei lavori mantiene efficacia fino all’adozione dei provvedimenti definitivi e comunque entro il termine di quarantacinque giorni; l’adozione del provvedimento definitivo determina il venir meno dell’interesse alla decisione sull’ordine provvisorio.

• art. 44 d.lgs. 259/2003

  La disciplina speciale delle autorizzazioni per infrastrutture radioelettriche prevede un procedimento accelerato, nel quale il silenzio dell’amministrazione può determinare il perfezionamento del titolo abilitativo.

Massime di principio

• Le ordinanze contingibili e urgenti del sindaco possono essere adottate soltanto in presenza di un pericolo concreto, grave e imminente, non fronteggiabile con gli strumenti amministrativi ordinari; tali presupposti devono risultare da un’adeguata istruttoria e da una motivazione puntuale.
• Non integrano di per sé una situazione di emergenza legittimante il potere straordinario di ordinanza né l’attesa dell’approvazione di un regolamento comunale, né la necessità di svolgere futuri monitoraggi, né sporadiche proteste di cittadini contro un’opera.
• La sospensione generalizzata del rilascio delle autorizzazioni e dei lavori relativi a infrastrutture di telecomunicazione non può essere disposta mediante ordinanza contingibile e urgente quando l’amministrazione intenda soltanto guadagnare tempo per predisporre una disciplina regolamentare o acquisire ulteriori valutazioni.
• Per le autorizzazioni all’installazione di infrastrutture radioelettriche, il silenzio assenso si forma decorso il termine perentorio previsto dall’art. 44 del d.lgs. 259/2003, quando la domanda sia corredata dalla documentazione necessaria; la mancata indizione della conferenza di servizi e la conseguente mancata acquisizione di pareri rientranti nella conferenza non possono essere imputate al richiedente.
• L’annullamento d’ufficio oltre il termine di dodici mesi allora previsto dall’art. 21-nonies l. 241/1990 è ammissibile soltanto se il provvedimento è stato ottenuto mediante una falsa rappresentazione dei fatti, imputabile al beneficiario e concretamente idonea a indurre in errore l’amministrazione; non è sufficiente una diversa ricostruzione successiva dello stato dei luoghi non conoscibile dal privato.
• L’ordine di demolizione fondato sull’illegittimo annullamento d’ufficio del titolo abilitativo presupposto è viziato per illegittimità derivata.

Come è indicizzato