Sentenza n. 1021/2026 - Brescia, Sezione 1

Esito

La controversia

I due Comuni hanno impugnato il provvedimento provinciale di non assoggettabilità a VIA, deducendo, anzitutto, l'illegittimità costituzionale della normativa regionale che attribuisce alle Province la competenza in materia di verifica di assoggettabilità a VIA, per asserito contrasto con il riparto costituzionale delle competenze in materia ambientale. Nel merito, hanno sostenuto che il progetto di recupero dei materiali non fosse autonomo, ma strettamente connesso al progetto di realizzazione di una discarica già autorizzato con PAU e sottoposto a VIA. L'operazione avrebbe inciso sulla prescrizione del PAU che subordinava l'inizio dei lavori al collaudo del ripristino ambientale della cava secondo la destinazione autorizzata, modificandola surrettiziamente mediante una frammentazione procedimentale. Sono stati inoltre dedotti la violazione della disciplina sulla verifica di assoggettabilità a VIA e dei criteri dell'Allegato V alla Parte seconda del d.lgs. 152/2006, il difetto di istruttoria e di motivazione, il travisamento dei presupposti, l'illogicità e la contraddittorietà del provvedimento, con particolare riferimento alla mancata considerazione del cumulo con la discarica già autorizzata, della vulnerabilità ambientale dell'area, del livello della falda e della possibile immersione dei rifiuti nelle acque sotterranee, della prossimità a un lago di cava e a captazioni destinate al consumo umano, nonché del superamento degli indici di impatto cumulativo risultante dallo stesso documento tecnico. È stata anche contestata l'omessa considerazione delle osservazioni presentate dagli enti e dagli altri soggetti intervenuti nel procedimento. In via processuale, la controinteressata ha eccepito l'inammissibilità dei ricorsi per carenza di interesse, sostenendo che il procedimento autorizzatorio ex art. 208 del d.lgs. 152/2006 fosse ancora pendente; è stata inoltre contestata la tardività di una memoria del Comune di Rezzato depositata oltre le ore 12 dell'ultimo giorno utile.

La decisione

Il TAR ha riunito i ricorsi per identità dell'atto impugnato e sostanziale sovrapponibilità delle censure. Ha espunto dal fascicolo la memoria del Comune di Rezzato depositata oltre le ore 12 dell'ultimo giorno utile in vista dell'udienza, nonché le successive memorie di replica, rilevando che, in presenza di un'udienza già fissata, il deposito telematico oltre tale orario è tardivo e inammissibile. Ha respinto l'eccezione di carenza di interesse: l'atto di non assoggettabilità a VIA conclude un autonomo subprocedimento, produce effetti immediatamente lesivi sul regime di tutela ambientale e consente la prosecuzione del procedimento autorizzatorio senza le garanzie e gli approfondimenti della VIA; il relativo vizio non potrebbe essere utilmente dedotto soltanto contro il provvedimento finale ex art. 208. Ha ritenuto manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale. L'art. 7-bis, comma 8, del d.lgs. 152/2006 consente alle Regioni di disciplinare l'organizzazione delle funzioni amministrative in materia di VIA e di verifica di assoggettabilità a VIA e di conferire tali funzioni o compiti specifici agli enti territoriali sub-regionali. La disposizione tratta unitariamente VIA e screening, sicché la legge regionale può attribuire alla Provincia la competenza anche per la verifica di assoggettabilità. Nel merito, il TAR ha accolto le censure relative alla connessione tra il progetto di recupero e il progetto di discarica. Il recupero riguardava lo stesso fondo cava e costituiva, secondo la relazione della proponente, attività propedeutica alla realizzazione della discarica autorizzata con il PAU. L'operazione incideva direttamente sulla condizione ambientale del PAU relativa al previo collaudo del ripristino della cava e mirava a modificare il contesto fattuale e ambientale già assunto a base della VIA. La Provincia aveva già riconosciuto, in un precedente provvedimento, che il mantenimento, trattamento o movimentazione dei materiali rinvenuti non costituivano aspetti compresi nelle valutazioni ambientali già effettuate e che la problematica dei riporti era stata esaminata nel procedimento del PAU; il successivo provvedimento impugnato è risultato quindi contraddittorio rispetto a tale precedente determinazione. La frammentazione del progetto in un autonomo screening ha realizzato una modifica sostanziale del progetto già valutato, eludendo la necessaria considerazione unitaria degli interventi. Il giudice ha inoltre richiamato la regola secondo cui la verifica di assoggettabilità deve considerare il contesto progettuale complessivo e il cumulo con progetti esistenti o autorizzati nella medesima area, anche se non ancora realizzati. Gli ulteriori motivi sono stati assorbiti. I ricorsi sono stati accolti e l'atto dirigenziale impugnato è stato annullato; le spese sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 70 c.p.a.

  Consente la riunione di ricorsi connessi; i ricorsi sono stati riuniti per identità dell'atto impugnato e sostanziale sovrapponibilità delle censure.

• art. 73 c.p.a.

  Disciplina il deposito delle memorie e il contraddittorio processuale; il deposito dell'ultimo giorno oltre le ore 12, in vista di un'udienza già fissata, è stato ritenuto tardivo.

• art. 4, comma 4, disposizioni di attuazione al c.p.a.

  Il termine fino alle ore 24 per il deposito telematico non opera per gli atti depositati in vista di un'udienza già fissata, rispetto ai quali il deposito oltre le ore 12 dell'ultimo giorno utile è inammissibile.

• art. 117, comma 2, lett. s), Cost.

  tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali

  Attribuisce allo Stato la competenza legislativa esclusiva in materia ambientale; tale competenza non impedisce, nel rispetto della disciplina statale, l'allocazione amministrativa regionale e il conferimento di funzioni agli enti sub-regionali.

• art. 118 Cost.

  Impone l'allocazione delle funzioni amministrative secondo i principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza; la concreta collocazione delle funzioni deve trovare base legislativa.

• art. 7-bis, commi 3, 5 e 8, d.lgs. 152/2006

  Le Regioni e le Province autonome ... disciplinano con proprie leggi o regolamenti l'organizzazione e le modalità di esercizio delle funzioni amministrative ad esse attribuite in materia di VIA, nonché l'eventuale conferimento di tali funzioni o di compiti specifici agli altri enti territoriali sub-regionali.

  La disciplina statale tratta unitariamente VIA e verifica di assoggettabilità a VIA e consente alle Regioni di conferire anche le funzioni relative allo screening agli enti territoriali sub-regionali.

• art. 19 d.lgs. 152/2006

  Qualora l'autorità competente stabilisca di non assoggettare il progetto al procedimento di VIA, specifica i motivi principali alla base della mancata richiesta di tale valutazione in relazione ai criteri pertinenti elencati nell'allegato V alla parte seconda.

  Lo screening è una procedura autonoma di valutazione ambientale e il provvedimento di esclusione dalla VIA deve considerare i criteri dell'Allegato V e motivare le ragioni della mancata sottoposizione a VIA.

• art. 6, comma 9, d.lgs. 152/2006

  Richiamato nel precedente procedimento relativo alla modifica delle condizioni del PAU; la Provincia aveva escluso che lo stralcio della prescrizione costituisse una modifica non sostanziale o una variante rientrante nella disposizione.

• art. 27-bis d.lgs. 152/2006

  Disciplina il provvedimento autorizzatorio unico regionale; il PAU relativo alla discarica aveva incorporato la valutazione di compatibilità ambientale e una specifica condizione relativa al previo ripristino e collaudo della cava.

• art. 208 d.lgs. 152/2006

  Costituisce il procedimento autorizzatorio richiamato per l'attività di recupero dei rifiuti; la pendenza di tale procedimento non esclude l'immediata lesività e impugnabilità del provvedimento di non assoggettabilità a VIA.

• art. 184-ter d.lgs. 152/2006

  Richiamato quale base normativa per la cessazione della qualifica di rifiuto perseguita dal progetto di recupero.

• Allegato V alla Parte seconda del d.lgs. 152/2006

  Impone di considerare, tra l'altro, dimensioni e concezione dell'insieme del progetto, cumulo con progetti esistenti o approvati, sensibilità dell'area e rischi per la salute umana e le acque; tali criteri impediscono una valutazione atomistica del progetto.

• art. 2, comma 3, l.r. Lombardia n. 5/2010

  La provincia sul cui territorio si prevede di realizzare l'intervento è ... autorità competente all'espletamento delle procedure di VIA e di verifica di assoggettabilità a VIA.

  Attribuisce alla Provincia territorialmente competente le procedure di VIA e di screening per le categorie di progetti individuate dalla legge regionale; la disposizione è stata ritenuta conforme all'art. 7-bis, comma 8, del d.lgs. 152/2006.

• art. 4, comma 9, l.r. Lombardia n. 5/2010

  Richiamato dai ricorrenti nel quadro della disciplina regionale sulla semplificazione e sull'attribuzione delle competenze in materia di VIA; la relativa questione costituzionale è stata ritenuta manifestamente infondata.

• art. 6, comma 1, l.r. Lombardia n. 5/2010

  Richiamato dai ricorrenti quale disposizione regionale sulla verifica di assoggettabilità a VIA; la censura costituzionale è stata respinta per la copertura offerta dalla normativa statale.

Massime di principio

• Il provvedimento di esclusione di un progetto dalla VIA, adottato all'esito della verifica di assoggettabilità, conclude un autonomo subprocedimento, incide direttamente sul regime di tutela ambientale applicabile ed è immediatamente lesivo e impugnabile, anche se il procedimento autorizzatorio principale è ancora pendente.
• L'art. 7-bis, comma 8, del d.lgs. 152/2006 consente alle Regioni di conferire agli enti territoriali sub-regionali non solo le funzioni relative alla VIA in senso stretto, ma anche quelle relative alla verifica di assoggettabilità a VIA, poiché entrambe rientrano nella materia della valutazione di impatto ambientale.
• La verifica di assoggettabilità a VIA deve essere condotta considerando il contesto progettuale complessivo, le dimensioni e la concezione dell'insieme del progetto e il cumulo con progetti esistenti o già autorizzati nella medesima area, anche se non ancora realizzati; è illegittima una valutazione atomistica diretta a frazionare un progetto unitario.
• Un progetto formalmente distinto deve essere valutato unitariamente con un progetto già autorizzato quando sussista una stretta connessione funzionale e presuppositiva e quando il nuovo intervento incida su una condizione ambientale posta a base della precedente valutazione di compatibilità ambientale.
• Non è legittimo utilizzare un autonomo procedimento di screening per modificare sostanzialmente il contesto ambientale o una prescrizione essenziale di un progetto già sottoposto a VIA, soprattutto quando la problematica oggetto del nuovo progetto era già nota e valutata nel procedimento originario.
• La contraddizione tra un precedente atto amministrativo, con cui l'amministrazione aveva escluso che una modifica delle condizioni ambientali potesse essere trattata come variante non sostanziale, e un successivo atto che ammetta la stessa modifica mediante screening costituisce vizio di legittimità, in particolare quando incide sulla coerenza della valutazione ambientale.

Come è indicizzato