Sentenza n. 5944/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

L'associazione appellante ha impugnato la sentenza del TAR Lazio che aveva respinto il ricorso contro il Piano territoriale paesistico regionale del Lazio. In primo grado erano stati dedotti: l'omessa ripubblicazione del piano prima dell'approvazione definitiva, in quanto il piano approvato sarebbe stato diverso da quello precedentemente adottato; l'omessa sottoposizione del piano a valutazione ambientale strategica; la violazione dell'art. 153 del d.lgs. n. 42 del 2004 e dei principi di ragionevolezza e proporzionalità, per l'imposizione di un divieto sostanzialmente generalizzato di installazione di cartelloni pubblicitari sul territorio regionale vincolato, nonché per l'obbligo di presentazione di uno studio di inserimento paesaggistico in luogo della ordinaria autorizzazione paesaggistica. In appello, l'associazione ha sostenuto che la condivisione del piano tra Regione e Ministero della Cultura ne avrebbe determinato la novità sostanziale, tale da imporne la ripubblicazione; che il piano avrebbe dovuto essere sottoposto a VAS, essendo rilevante il momento della sua approvazione; e che le prescrizioni del PTPR avrebbero introdotto divieti assoluti, sproporzionati e generalizzati, estesi alla maggior parte del territorio regionale, oltre a un irragionevole aggravio procedimentale mediante il SIP.

La decisione

L'appello è stato respinto. Il primo motivo è stato dichiarato inammissibile, oltre che infondato: l'appellante non ha specificamente censurato il capo della sentenza relativo all'esame congiunto delle osservazioni da parte della Regione e del Ministero, sicché è rimasto incontestato l'accertamento di fatto rilevante. In ogni caso, la mera partecipazione di un nuovo ente alla pianificazione condivisa non costituisce, in assenza di una modifica oggettiva dei contenuti del piano, una novità idonea a imporne la ripubblicazione; la prova della divergenza tra il piano adottato e quello approvato gravava sull'associazione e non è stata fornita. Il secondo motivo è stato dichiarato inammissibile per difetto di legittimazione: l'associazione persegue finalità esclusivamente commerciali e di tutela degli operatori della pubblicità esterna, non finalità di tutela ambientale, e quindi non vanta una posizione differenziata e qualificata per contestare l'omessa VAS. Quanto al terzo motivo, la censura relativa all'obbligo di presentazione del SIP è stata dichiarata improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, poiché una successiva deliberazione regionale del 2 agosto 2022, n. 670 ha eliminato tale obbligo per i paesaggi urbani e in evoluzione. La censura relativa al divieto generalizzato di installazione dei cartelloni è stata invece respinta nel merito. L'art. 153 del d.lgs. n. 42 del 2004 stabilisce un livello minimo nazionale di tutela e non impedisce alle Regioni di introdurre prescrizioni più restrittive, anche mediante divieti assoluti in determinate aree. Il PTPR non prevede un divieto indistinto per l'intero territorio regionale, ma disciplina diversamente i vari ambiti paesaggistici: vieta i cartelloni nei paesaggi naturali, agrari e insediativi storici, li ammette nei paesaggi urbani e in evoluzione, originariamente previo SIP, e detta una disciplina specifica per le aree infrastrutturali e archeologiche. L'associazione non ha dimostrato né la percentuale del 90% del territorio interessato né l'irragionevolezza delle prescrizioni in rapporto ai singoli contesti paesaggistici. Le spese sono state poste a carico dell'appellante, liquidate in 4.000 euro nei confronti di ciascuna parte costituita, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 23, commi 2-5, l.r. Lazio n. 24/1998

  La ripubblicazione del piano è necessaria solo in presenza di una modifica oggettiva dei contenuti tale da incidere sulla partecipazione; la mera partecipazione congiunta di un nuovo ente non integra, in assenza di base normativa, una novità rilevante.

• art. 153 d.lgs. n. 42/2004

  La norma fissa un livello minimo nazionale di tutela paesaggistica e non preclude alle Regioni l'adozione di misure più restrittive, inclusi divieti assoluti di installazione di cartelloni pubblicitari in specifici ambiti paesaggistici.

• art. 135, commi 2, 3 e 4, d.lgs. n. 42/2004

  La pianificazione paesaggistica può articolare il territorio in ambiti differenziati in relazione alla tipologia, rilevanza e integrità dei valori paesaggistici, giustificando discipline diversificate.

• art. 143, comma 2, d.lgs. n. 42/2004

  La pianificazione paesaggistica può essere elaborata mediante forme di cooperazione e condivisione tra Regione e Ministero, senza che tale cooperazione determini automaticamente la novità oggettiva del piano ai fini della ripubblicazione.

• art. 156, comma 3, d.lgs. n. 42/2004

  La copianificazione tra Regione e Ministero costituisce modalità di formazione del piano paesaggistico, ma non comporta da sola l'obbligo di ripubblicazione.

• art. 29 l.r. Lazio n. 24/1998

  La censura relativa allo studio di inserimento paesaggistico è divenuta improcedibile poiché il successivo provvedimento regionale ha eliminato l'obbligo per i paesaggi urbani e in evoluzione.

• art. 146 d.lgs. n. 42/2004

  È stato richiamato dall'appellante quale disciplina ordinaria dell'autorizzazione paesaggistica, ma la relativa censura sull'aggravio procedimentale è stata dichiarata improcedibile per sopravvenuta eliminazione del SIP.

• art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a.

  Il giudice può richiamare precedenti conformi nella motivazione della decisione.

• art. 99 c.p.a.

  È richiamato il principio secondo cui le condizioni dell'azione, inclusa la legittimazione, devono essere verificate anche d'ufficio, in riferimento alla giurisprudenza dell'Adunanza plenaria.

Massime di principio

• L'obbligo di ripubblicazione di uno strumento di pianificazione sorge in presenza di modifiche oggettive e sostanziali dei contenuti del piano rispetto alla versione precedentemente pubblicata; la mera partecipazione o condivisione del piano da parte di un'amministrazione ulteriore non integra, di per sé, una novità rilevante ai fini della ripubblicazione.
• La parte che deduce l'obbligo di ripubblicazione di uno strumento urbanistico o paesaggistico deve provare la divergenza sostanziale tra il testo precedentemente pubblicato e quello approvato; non spetta all'amministrazione dimostrare la corrispondenza tra le due versioni.
• Un'associazione di categoria costituita per la tutela di interessi commerciali dei propri associati non è legittimata a contestare l'omessa VAS di un piano sulla base di un interesse ambientale generale, se dallo statuto e dall'attività dell'associazione non emerge una specifica finalità di tutela ambientale.
• L'art. 153 del d.lgs. n. 42/2004 stabilisce una soglia minima nazionale di tutela e non impedisce alla pianificazione paesaggistica regionale di introdurre divieti assoluti di installazione di cartelloni pubblicitari in determinati ambiti, purché tali divieti siano riferiti alle caratteristiche dello specifico contesto paesaggistico.
• La legittimità e la ragionevolezza delle prescrizioni di un piano paesaggistico devono essere valutate in relazione agli specifici ambiti territoriali disciplinati e ai relativi valori paesaggistici; non è sufficiente allegare genericamente che il divieto si estende a una percentuale elevata del territorio senza dimostrarne l'effettiva estensione e l'irragionevolezza concreta.
• La sopravvenuta eliminazione, da parte dell'amministrazione, dell'obbligo procedimentale contestato determina la sopravvenuta carenza di interesse alla decisione su quella specifica censura.

Come è indicizzato