Sentenza n. 3612/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La controversia riguarda il rinnovo dell’autorizzazione integrata ambientale rilasciata dalla Regione Lazio per un impianto di trattamento meccanico-biologico di rifiuti urbani non pericolosi. Il TAR aveva annullato il rinnovo dell’AIA del 2020 ritenendo che gli effetti dell’annullamento, da parte della sentenza del Consiglio di Stato n. 8208 del 2024, della precedente deliberazione della Presidenza del Consiglio dei Ministri del 22 dicembre 2017 si fossero riverberati sul rinnovo. Tale sentenza era stata tuttavia successivamente annullata per revocazione dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 2758 del 1° aprile 2025, che aveva respinto l’appello originariamente proposto contro la sentenza di primo grado. Ambiente Guidonia ha quindi chiesto la riforma della sentenza del TAR e ha riproposto i motivi non esaminati in primo grado. In particolare, ha contestato: la limitazione della durata dell’AIA al 31 dicembre 2024 anziché alla durata decennale prevista dalla legge; la motivazione fondata sul fabbisogno regionale di trattamento dei rifiuti fino al 2024; il rinvio a valutazioni risalenti e non aggiornate, anche in ragione del sequestro dell’impianto dal 2016 al 2020; l’illegittimità della tariffa di accesso approvata nel 2020 sulla base di una proposta del 2015, senza considerare il periodo di indisponibilità dell’impianto; la fissazione del limite di conferimento dei rifiuti speciali non pericolosi a 19.000 tonnellate annue anziché a 90.000, come previsto dalla variante sostanziale del 2015. Sono stati dichiarati improcedibili i motivi relativi al vincolo paesaggistico del 2016, già annullato dal Consiglio di Stato. Le associazioni ambientaliste e il Comune hanno riproposto le censure non esaminate in primo grado contro il rinnovo dell’AIA del 2020, il provvedimento regionale del 2021 di verifica dell’ottemperanza alle prescrizioni e la determinazione del 2024 di aggiornamento dell’AIA e modifica non sostanziale. Hanno dedotto, tra l’altro, violazione del principio di precauzione, interferenza con il procedimento di bonifica, difetto di istruttoria sulle acque sotterranee e sulle emissioni, mancato rispetto delle BAT, insufficiente verifica delle prescrizioni, illegittimità della gestione per stralci funzionali, illegittimità dell’autorizzazione al trattamento del sottovaglio proveniente da Rocca Cencia e mancata omologa dei rifiuti. La Regione ha impugnato la medesima sentenza, limitandosi a contestare la decisione di primo grado.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha riunito i due appelli ai sensi dell’art. 96 c.p.a. e ha preso atto che la sentenza del TAR si fondava sostanzialmente sulla sentenza n. 8208 del 2024, poi annullata per revocazione. Ha quindi riformato la sentenza di primo grado e proceduto direttamente all’esame dei motivi non esaminati. L’appello della Regione Lazio è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, poiché la sentenza doveva comunque essere riformata per effetto della revocazione della decisione presupposta. L’appello di Ambiente Guidonia è stato accolto parzialmente. I motivi relativi al vincolo paesaggistico sono stati dichiarati improcedibili, perché il vincolo era già stato annullato con la sentenza n. 6267 del 12 luglio 2024. Sono invece stati accolti i motivi relativi alla durata dell’AIA: la limitazione al 31 dicembre 2024 si fondava sul presupposto dell’esistenza del vincolo paesaggistico del 2016, successivamente annullato. Venuto meno tale presupposto, non residuava una ragione per derogare alla durata ordinaria decennale prevista dalla legge; il riferimento al fabbisogno regionale fino al 2024 incideva soltanto sulla quantificazione della durata e non sull’an della deroga. È stato accolto anche il motivo sulla tariffa, poiché l’amministrazione aveva approvato nel 2020 una proposta del 2015 senza considerare il periodo, pacifico, di indisponibilità dell’impianto per sequestro giudiziario dal 2016 al 2020, circostanza idonea a incidere sulla remuneratività della tariffa e tale da imporre un’istruttoria aggiornata. È stato infine accolto il motivo sul limite di conferimento dei rifiuti speciali non pericolosi: la determinazione del 2020 era contraddittoria rispetto alla variante sostanziale del 2015 e doveva applicarsi il limite di 90.000 tonnellate annue previsto da quest’ultima, anziché quello di 19.000 tonnellate. Le censure delle associazioni ambientaliste e del Comune sono state respinte. Il procedimento di bonifica in corso non impediva, di per sé, la prosecuzione dell’attività, essendo possibile l’esercizio di attività in siti sottoposti a bonifica mediante misure di messa in sicurezza operativa. L’art. 242-ter d.lgs. 152/2006 non era applicabile ratione temporis al rinnovo del 6 luglio 2020, essendo entrato in vigore successivamente. Non risultava inoltre un accertamento definitivo sull’illegittimità del pozzo NP5. Le censure sul piano di monitoraggio e controllo, sulle BAT e sulla verifica delle prescrizioni sono state ritenute infondate alla luce dell’istruttoria complessiva, dei pareri ARPA intervenuti nel procedimento e del carattere non conclusivo della verifica del 2021 rispetto alla definitiva messa in esercizio. La realizzazione per stralci funzionali rientrava nella discrezionalità amministrativa e tecnica e non presentava profili di manifesta illogicità o contraddittorietà sindacabili dal giudice. La riproposizione di prescrizioni nel provvedimento del 2024 non dimostrava l’inottemperanza, potendo tali prescrizioni essere nuovamente riferite alla fase di esercizio. È stata dichiarata inammissibile la censura sulla garanzia finanziaria per genericità e per mancata indicazione della lesione concreta. Sono state respinte anche le contestazioni sulla produzione di rifiuti da parte del TMB, sull’attribuzione del codice EER 19 12 12 al sottovaglio di Rocca Cencia e sulle ulteriori censure del Comune, ritenute analoghe a quelle già esaminate. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate per la complessità della vicenda e la presenza di decisioni contrastanti.

Norme richiamate

• art. 96 c.p.a.

  Consente la riunione degli appelli proposti contro la medesima sentenza.

• art. 105 c.p.a.

  La rimessione al primo giudice non è stata disposta, poiché la necessità di riforma derivava dalla sopravvenuta revocazione della sentenza posta a fondamento della decisione di primo grado e non da un errore palese del TAR.

• art. 29-octies d.lgs. 152/2006

  Disciplina il riesame con valenza di rinnovo dell’AIA e, al comma 11, consente la prosecuzione dell’attività fino alla pronuncia dell’autorità competente sul riesame.

• art. 7, comma 7, d.lgs. 46/2014

  Prevede, per l’AIA applicabile ratione temporis, una durata decennale decorrente dalla data del riesame; una durata inferiore richiede una valida giustificazione, non sussistente dopo l’annullamento del presupposto vincolistico.

• art. 14-quater, comma 3, l. 241/1990

  Costituiva la base della deliberazione del Consiglio dei Ministri che aveva disposto la prosecuzione del procedimento di rinnovo e limitato temporalmente l’autorizzazione.

• art. 29-nonies d.lgs. 152/2006

  Disciplina la modifica non sostanziale dell’AIA, utilizzata per il provvedimento regionale del 2024.

• art. 29-decies d.lgs. 152/2006

  Rileva per la verifica dell’osservanza delle prescrizioni dell’AIA e per i controlli sull’esercizio dell’impianto.

• art. 240, comma 1, lett. n), d.lgs. 152/2006

  Definisce la messa in sicurezza operativa come insieme di interventi realizzati in un sito con attività in esercizio, confermando che la pendenza della bonifica non impedisce automaticamente l’attività.

• art. 242-ter d.lgs. 152/2006

  La disposizione, introdotta dopo l’adozione del rinnovo AIA impugnato, non poteva essere applicata ratione temporis alla determinazione del 6 luglio 2020.

• art. 27-bis d.lgs. 152/2006

  È stato indicato dalla Regione, nel successivo provvedimento di archiviazione poi annullato in autotutela, quale base per una nuova autorizzazione mediante PAUR; non costituisce però il fondamento della decisione sugli appelli.

• art. 336, comma 2, c.p.c.

  È stato invocato dalla società per sostenere l’effetto caducante derivante dalla revocazione della sentenza presupposta; il Consiglio di Stato ha riformato la sentenza per la sopravvenuta eliminazione del suo fondamento decisorio.

Massime di principio

• Quando la durata di un’autorizzazione ambientale viene ridotta rispetto al periodo ordinario previsto dalla legge sulla base di uno specifico presupposto vincolistico, l’annullamento giudiziale di quel presupposto impone una nuova valutazione della limitazione; venuto meno l’unico fondamento sostanziale della deroga, la durata ridotta non può essere mantenuta senza un’autonoma e adeguata motivazione.
• La determinazione di una tariffa ambientale o di accesso a un impianto deve tenere conto delle circostanze sopravvenute, conosciute dall’amministrazione al momento dell’approvazione, che incidano sull’effettiva remuneratività del servizio, compresa la prolungata indisponibilità dell’impianto per sequestro giudiziario. L’omessa considerazione di tali fatti integra difetto di istruttoria.
• Quando un successivo provvedimento amministrativo è contraddittorio rispetto a una variante autorizzativa precedente, il giudice deve applicare il limite e la configurazione risultanti dal titolo precedente ancora efficace, salvo che l’amministrazione abbia validamente modificato o superato quel titolo.
• La pendenza di un procedimento di bonifica non determina, di per sé, l’illegittimità dell’autorizzazione all’esercizio di un impianto sul medesimo sito, potendo l’ordinamento consentire la prosecuzione dell’attività mediante misure di messa in sicurezza operativa; occorre tuttavia verificare in concreto il rispetto delle prescrizioni ambientali applicabili.
• Nelle materie tecnico-scientifiche e ambientali, le valutazioni dell’amministrazione sono sindacabili dal giudice di legittimità soltanto per manifesta illogicità, contraddittorietà, travisamento o arbitrarietà; non è consentito sostituire alla valutazione amministrativa una diversa soluzione tecnica preferita dalla parte o desunta da perizie e verificazioni non recepite nel procedimento.
• Un provvedimento di verifica dell’ottemperanza alle prescrizioni dell’AIA, se non costituisce la determinazione conclusiva necessaria per la definitiva messa in esercizio dell’impianto, può legittimamente dare atto dell’adempimento di alcune prescrizioni e mantenere ulteriori adempimenti o controlli successivi, senza che ciò dimostri di per sé l’illegittimità dell’atto.

Come è indicizzato