Sentenza n. 13876/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

La concessionaria aveva proposto ricorso ai sensi dell'art. 117 c.p.a. contro il silenzio-inadempimento di ANAS sull'istanza di revisione del piano economico-finanziario della concessione, deducendo che l'equilibrio economico del rapporto fosse stato radicalmente alterato da eventi straordinari e imprevedibili, tra cui la pandemia da Covid-19, l'incremento dei costi dei materiali per gli adeguamenti infrastrutturali e il calo dei volumi di erogato carburanti. Nel corso del giudizio ANAS aveva adottato una nota espressa, impugnata con motivi aggiunti, con cui aveva escluso la possibilità di procedere al riequilibrio e aveva intimato il pagamento di somme, preannunciando l'escussione delle garanzie e la risoluzione della concessione. La ricorrente ha dedotto: sviamento, poiché le misure coercitive sarebbero state adottate soltanto dopo l'instaurazione del giudizio; violazione degli artt. 24 e 113 Cost. e del principio di effettività della tutela giurisdizionale; violazione dell'art. 165 d.lgs. 50/2016, difetto di istruttoria, difetto di motivazione e travisamento dei fatti per l'esclusione aprioristica del riequilibrio; violazione dei principi desumibili dal d.m. 181/2024; contraddittorietà, irragionevolezza e violazione del buon andamento per il contrasto con precedenti determinazioni di ANAS. ANAS ha eccepito il difetto di giurisdizione e l'inammissibilità o improcedibilità del ricorso introduttivo, chiedendo comunque il rigetto dei motivi aggiunti.

La decisione

Il TAR ha confermato la giurisdizione amministrativa sulla domanda di annullamento della nota, poiché la controversia riguardava l'an della revisione del piano economico-finanziario e quindi l'esercizio del potere discrezionale attribuito all'amministrazione dall'art. 165 d.lgs. 50/2016. La posizione del concessionario sarebbe divenuta di diritto soggettivo soltanto se una clausola contrattuale avesse esaurito ogni margine di discrezionalità dell'amministrazione sia sull'an sia sul quantum della revisione. Nel merito, il ricorso per motivi aggiunti è stato respinto. Il fatto che la nota fosse stata adottata dopo l'instaurazione del giudizio non dimostra di per sé lo sviamento: la pendenza del contenzioso non sospende i poteri dell'amministrazione concedente, che può e deve adottare le iniziative necessarie per verificare l'adempimento degli obblighi concessori e tutelare l'interesse pubblico. Non è stata ritenuta compromessa l'effettività della tutela giurisdizionale, anche perché sono disponibili gli strumenti cautelari e, nel caso concreto, l'efficacia della nota era stata sospesa dal Consiglio di Stato. Quanto al riequilibrio, l'art. 165, comma 6, d.lgs. 50/2016 non attribuisce al concessionario un diritto potestativo alla revisione né il diritto a ottenere condizioni unilateralmente ritenute soddisfacenti. La norma consente, in presenza di fatti non imputabili al concessionario incidenti sull'equilibrio, l'avvio di una rinegoziazione, mantenendo però il rischio operativo trasferito al concessionario; in mancanza di accordo, il rimedio previsto è il recesso dal contratto, non la sostituzione giudiziale nell'autonomia negoziale. Gli interventi di riequilibrio hanno carattere eccezionale e non possono sterilizzare le perdite o alterare le condizioni dell'offerta selezionata in gara. Il d.m. 181/2024 non è stato ritenuto applicabile ratione temporis e non può integrare o modificare retroattivamente la disciplina vigente alla conclusione del rapporto. Nemmeno la precedente determinazione di ANAS relativa a una diversa subconcessione rende illegittima la decisione impugnata, poiché la valutazione deve essere effettuata in concreto per ciascun rapporto e la precedente nota non riconosceva un diritto al riequilibrio. Il ricorso per motivi aggiunti è stato quindi respinto. Le spese sono state integralmente compensate per la peculiarità della vicenda e per il ritardo dell'amministrazione nel fornire una risposta espressa.

Norme richiamate

• art. 117 c.p.a.

  Il ricorso contro il silenzio è divenuto improcedibile dopo l'adozione di una determinazione espressa; il giudizio è stato convertito in rito ordinario per l'esame dei motivi aggiunti.

• art. 165 d.lgs. 50/2016

  "Il verificarsi di fatti non riconducibili al concessionario che incidono sull’equilibrio del piano economico finanziario può comportare la sua revisione"; la revisione "deve consentire la permanenza dei rischi trasferiti in capo all’operatore economico e delle condizioni di equilibrio economico finanziario relative al contratto"; "in caso di mancato accordo sul riequilibrio del piano economico finanziario, le parti possono recedere dal contratto".

  La norma non attribuisce al concessionario un diritto potestativo alla revisione né al ripristino dell'equilibrio secondo condizioni da esso unilateralmente pretese. Rimette il riequilibrio a una rinegoziazione tra le parti, preservando il rischio operativo trasferito; in caso di mancato accordo, prevede il recesso e non la rideterminazione giudiziale del contenuto economico della concessione.

• art. 2 l. 241/1990

  Richiamato quale parametro dell'originaria censura contro il silenzio-inadempimento, non è stato applicato nel merito della domanda avverso la nota espressa.

• artt. 24 e 113 Cost.

  La pendenza del giudizio e l'adozione di iniziative amministrative nel corso dello stesso non violano di per sé il diritto di difesa e la tutela giurisdizionale, che resta assicurata anche dagli strumenti cautelari.

• d.m. 181/2024

  La disciplina ministeriale sopravvenuta non è applicabile ratione temporis al rapporto e non può costituire, in via interpretativa, il fondamento di un obbligo di riequilibrio non previsto dalla normativa applicabile.

Massime di principio

• Nelle concessioni, la controversia sull'an della revisione del piano economico-finanziario appartiene alla giurisdizione amministrativa quando la revisione dipende dall'esercizio di un potere discrezionale dell'amministrazione; la giurisdizione ordinaria sussiste soltanto se una specifica clausola contrattuale esaurisce ogni margine discrezionale sia sull'an sia sul quantum della revisione.
• La pendenza di un giudizio amministrativo non sospende né paralizza i poteri dell'amministrazione concedente inerenti alla gestione del rapporto. L'adozione di misure di verifica dell'adempimento, intimazione di pagamento, escussione delle garanzie o risoluzione non integra sviamento per il solo fatto di essere successiva all'instaurazione del contenzioso, salvo la prova concreta di una finalità estranea a quella tipica del potere.
• L'art. 165, comma 6, d.lgs. 50/2016 non attribuisce al concessionario un diritto potestativo al riequilibrio del piano economico-finanziario né al ripristino delle condizioni da esso unilateralmente determinate. In presenza di fatti non imputabili al concessionario incidenti sull'equilibrio, la norma consente una rinegoziazione che deve preservare il rischio operativo trasferito; il mancato accordo legittima il recesso, non la sostituzione del giudice all'autonomia negoziale.
• Il riequilibrio economico-finanziario della concessione è uno strumento eccezionale e non può trasformarsi in una garanzia generale contro le perdite o in una sterilizzazione dell'alea di mercato, poiché ciò comprometterebbe la causa della concessione e potrebbe alterare, in violazione della concorrenza, le condizioni dell'offerta selezionata in gara.
• Una disciplina sopravvenuta non applicabile ratione temporis al rapporto concessorio non può essere utilizzata per fondare, in via interpretativa, un obbligo di revisione del piano economico-finanziario non previsto dalla disciplina vigente al momento della conclusione del rapporto.
• Le precedenti determinazioni dell'amministrazione relative a rapporti concessori diversi non vincolano la valutazione di un'altra concessione, quando la revisione dell'equilibrio economico-finanziario richiede un apprezzamento discrezionale riferito alle peculiarità del singolo rapporto e della concreta fattispecie.

Come è indicizzato