Cassazione Civile, Sentenza n. 1392/2022 del 18/01/2022

Esito

La controversia

I ricorrenti, proprietari di terreni interessati dall'accordo preliminare per la realizzazione del centro termale denominato Terme di Carignano, avevano impugnato il silenzio/omissione delle pubbliche amministrazioni (Provincia, Comuni) chiedendo l'ordine di definire e concludere il procedimento previsto dall'accordo preliminare o, in subordine, di approvare la variante urbanistica e sottoscrivere l'accordo definitivo. Il TAR aveva declinato la giurisdizione richiamando una clausola compromissoria che rimetteva la controversia a un collegio arbitrale; il Consiglio di Stato aveva confermato questa decisione ritenendo che le posizioni dedotte in causa fossero diritti soggettivi disponibili (non interessi legittimi pubblicistici) e che la clausola arbitrale e la composizione del collegio fossero valide.

La decisione

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso dei privati confermando che la controversia è devoluta all'arbitrato. Ha ritenuto corretta la qualificazione delle posizioni come diritti soggettivi in relazione agli adempimenti dell'art. 3 dell'accordo preliminare, considerati meramente strumentali e non esercizio di potestà pubblica. Ha altresì dichiarato valida la clausola compromissoria e non invalida la previsione sul numero e sulla composizione degli arbitri (collegio composto da quattro arbitri più il presidente) né la previsione del voto doppio del presidente in caso di parità, considerata misura eccezionale e ammessa. Ha inoltre osservato che eventuali vizi relativi alla composizione dell'organo arbitrale devono essere fatti valere nel grado arbitrale, ai sensi dell'art. 829 c.p.c. La Corte ha condannato i ricorrenti alle spese, liquidate in euro 4.200 a favore della Provincia di Pesaro e Urbino, e ha disposto il pagamento del contributo unificato previsto dalla normativa.

Norme richiamate

• art. 12 c.p.a.

  Stabilisce che le controversie su diritti soggettivi possono essere devolute a giudizio arbitrale; la Corte lo applica per valutare l'arbitrabilità in funzione della natura delle posizioni giuridiche (diritto soggettivo vs interesse legittimo).

• art. 806 c.p.c.

  Richiamato dai ricorrenti nella censura sulla compromettibilità; la Corte valuta la compatibilità della clausola compromissoria con le norme del codice di procedura civile sugli arbitri.

• art. 34 d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267

  art. 34 d.lgs. n. 267/2000

  Prevede l'istituto dell'accordo di programma e procedure collegate; la Corte afferma che la disposizione non esclude che da un accordo preliminare possano sorgere diritti soggettivi arbitrabili.

• art. 27 legge 8 giugno 1990, n. 142

  art. 27 legge n. 142/1990

  Norma di riferimento sull'accordo di programma richiamata nel quadro normativo: utilizzata per ricondurre la fattispecie alla disciplina degli accordi tra pubbliche amministrazioni.

• art. 15 legge 7 agosto 1990, n. 241

  art. 15 legge n. 241/1990

  Riferimento ai rapporti tra accordi e procedimento amministrativo; i ricorrenti sostenevano che l'accordo fosse inquadrabile come atto/procedimento amministrativo, ma la Corte ha ritenuto che gli adempimenti contestati fossero meramente strumentali.

• art. 11 legge n. 241/1990

  art. 11 legge n. 241/1990

  Riguarda formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi pubblici; citato nella discussione sulla disponibilità delle posizioni giuridiche coinvolte.

• art. 809 c.p.c.

  Norma che richiede numero dispari degli arbitri; la Corte ha ritenuto ammissibile la clausola che prevedeva il presidente con voto doppio in caso di parità come misura eccezionale e non invalida la clausola compromissoria.

• art. 829, n. 2, c.p.c.

  Stabilisce che la nullità per difettosa composizione dell'organo deve essere fatta valere nel giudizio arbitrale; la Corte osserva che ciò implica la sanabilità di vizi formali della clausola compromissoria e l'opportunità di sollevare i rilievi in sede arbitrale.

• art. 6, comma 2, legge 21 luglio 2000, n. 205

  art. 6, comma 2, legge n. 205/2000

  Richiamato dalla Corte come fonte in materia di arbitrato e devoluzione di controversie, a supporto del principio di arbitrabilità di controversie su diritti soggettivi derivanti da accordi.

• art. 133 c.p.a., comma 1, lett. a), n. 2

  art. 133 c.p.a., comma 1, lett. a), n. 2

  Indica materie di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo; la Corte richiama la distinzione tra controversie devolvibili all'amministrativo e quelle arbitrabili in funzione della natura delle posizioni giuridiche.

• art. 26-bis legge Regione Marche 5 agosto 1992, n. 34

  art. 26-bis legge Regione Marche n. 34/1992

  Norma regionale che disciplina adempimenti della Provincia in relazione all'accordo di programma; la Corte ha ritenuto tali adempimenti preliminari e non provvedimentali.

• art. 13, comma 1 quater, dPR n. 115 del 2002 e art. 1, comma 17, legge n. 228 del 2012

  art. 13, comma 1 quater, dPR n. 115/2002; art. 1, comma 17, legge n. 228/2012

  Norme che disciplinano il contributo unificato e oneri processuali connessi: la Corte dà atto dell'obbligo di versamento previsto per i ricorrenti.

Massime di principio

• Per valutare l'arbitrabilità di una controversia che coinvolge pubbliche amministrazioni occorre determinare la natura delle posizioni giuridiche: sono arbitrabili le controversie relative a diritti soggettivi disponibili, non quelle fondate su interessi legittimi caratterizzati da esercizio di potere pubblicistico.
• Un accordo preliminare tra parti pubbliche e private può produrre diritti soggettivi in capo ai privati e quindi dar luogo a controversie arbitrabili, se gli obblighi a carico della PA sono meramente propedeutici o strumentali e non implicano un esercizio autoritativo di potere.
• La presenza di clausole che disciplinano la composizione del collegio arbitrale (numero di arbitri, modalità di decisione) è in generale valida se rispetta i requisiti essenziali e non impedisce il funzionamento dell'organo; misure accessorie come il voto doppio del presidente in caso di parità possono essere ammesse come rimedi eccezionali.
• I vizi relativi alla composizione dell'organo arbitrale devono essere in via primaria fatti valere nel procedimento arbitrale; la normativa processuale prevede strumenti di sanatoria e sostituzione di parti della clausola compromissoria ove possibile.
• Quando si impugna l'omissione/ silenzio di una pubblica amministrazione derivante da accordi, è essenziale analizzare il contenuto degli adempimenti richiesti: se si tratta di adempimenti procedurali di deposito, pubblicazione o convocazione, essi possono essere qualificati come non provvedimentali e quindi soggetti ad arbitrato se contrattualmente previsto.
• In casi analoghi è consigliabile valutare preventivamente la clausola compromissoria, la natura degli obblighi della PA e la strategia processuale (sollevare eccezioni in sede arbitrale o dinanzi al giudice amministrativo) per evitare decadenze o inefficacia delle doglianze.