Sentenza n. 7151/2026 - Roma, Sezione 3Q

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la delibera con cui Roma Capitale, dopo la revoca del finanziamento regionale, ha annullato l'assegnazione delle volumetrie sul comparto G/p del Piano di Zona B50 Monte Stallonara, la convenzione del 5 dicembre 2007 e ha acquisito gli immobili al patrimonio comunale. Ha dedotto: 1) violazione degli artt. 7 e 21-nonies l. 241/1990, per mancata comunicazione di avvio del procedimento e per adozione dell'annullamento oltre il termine di diciotto mesi; 2) eccesso di potere per errore nei presupposti, difetto di istruttoria, sviamento, illogicità e ingiustizia manifesta; 3) violazione dell'art. 2, comma 4, d.m. 2523/2001, degli artt. 3 e 5 del bando regionale e dell'art. 1 del disciplinare allegato alla convenzione, contestando che il preliminare stipulato con altra cooperativa avesse effetti reali o costituisse intermediazione vietata, negando il carattere decisivo della revoca del finanziamento e contestando la mancata decurtazione del contributo dal prezzo massimo di cessione; 4) in via subordinata, violazione degli artt. 3, 4 e 14 del disciplinare per mancata previsione di un indennizzo in favore della cooperativa e dei soci. L'interveniente ad opponendum ha inoltre eccepito la mancata notifica ai soci assegnatari, ritenuti controinteressati, e il difetto di giurisdizione amministrativa.

La decisione

Il TAR ha anzitutto affermato la propria giurisdizione esclusiva ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a., poiché la controversia riguarda atti e provvedimenti incidenti su una concessione di beni pubblici e sulla concessione del diritto di superficie prevista dalla convenzione ex art. 35 l. 865/1971; non si controverteva direttamente sulla revoca del finanziamento regionale né su indennità, canoni o corrispettivi. L'eccezione di inammissibilità per mancata notifica ai soci è stata respinta: i soci non erano controinteressati sostanziali, poiché il loro interesse era collegato e dipendente da quello della cooperativa e non coincideva con quello dell'amministrazione alla conservazione dell'atto impugnato. Nel merito, il primo motivo è stato respinto: il precedente annullamento del provvedimento dirigenziale per incompetenza aveva imposto la riedizione del procedimento da parte dell'organo competente, rendendo non necessaria una nuova comunicazione di avvio; inoltre, le vicende amministrative e processuali avevano interrotto la continuità del termine previsto dall'art. 21-nonies l. 241/1990. È stato respinto anche il motivo sulla mancata partecipazione, poiché gli elementi posti a fondamento della delibera erano già noti alla cooperativa e la cooperativa non era legittimata a far valere la mancata partecipazione dei propri soci. Il terzo motivo è stato respinto applicando il principio secondo cui, in presenza di un atto plurimotivato, è sufficiente la legittimità di una sola ragione autonomamente idonea a sostenerlo. In particolare, la revoca del finanziamento regionale, non impugnata dalla ricorrente, costituiva il venir meno del presupposto legittimante dell'assegnazione delle volumetrie e della convenzione, poiché la localizzazione dell'intervento nel piano di zona adottato presupponeva un programma edilizio finanziato. Sono state comunque ritenute infondate anche le contestazioni relative al preliminare: dagli atti risultava che la costituzione della cooperativa Monte Stallonara e la stipulazione dei patti di prenotazione erano funzionali alla gestione della locazione e al successivo trasferimento degli alloggi, in contrasto con l'impegno assunto dalla ricorrente di reperire i conduttori senza intermediazione. Il quarto motivo è stato respinto: né l'art. 35 l. 865/1971 né la convenzione prevedevano un indennizzo per la risoluzione conseguente all'inosservanza degli obblighi; inoltre, la cooperativa non era il soggetto legittimato passivo rispetto alle pretese economiche sostanzialmente sostenute dagli assegnatari. Il ricorso è stato quindi respinto, con compensazione delle spese per la complessità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. b) c.p.a.

  le controversie aventi ad oggetto atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni pubblici, ad eccezione delle controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi

  La controversia sugli atti autoritativi incidenti sulla concessione del diritto di superficie e sulla convenzione ex art. 35 l. 865/1971 rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, salvo le controversie meramente patrimoniali su indennità, canoni e corrispettivi.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il termine per l'annullamento d'ufficio non è stato ritenuto violato, poiché la riedizione del procedimento successiva all'annullamento giurisdizionale per incompetenza e le pregresse vicende processuali hanno determinato soluzione di continuità nel suo decorso.

• art. 7 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio non era necessaria nella riedizione del procedimento, quando il precedente annullamento giurisdizionale per incompetenza imponeva la riattivazione dell'affare davanti all'organo competente e gli elementi decisivi erano già conosciuti dalla destinataria.

• art. 35 l. 865/1971

  La convenzione per la concessione del diritto di superficie costituisce titolo collegato alla localizzazione e alla realizzazione dell'intervento finanziato; la perdita del finanziamento, assunto come presupposto legittimante, può giustificare la caducazione ex tunc dell'assegnazione e della convenzione. La norma non impone di per sé un indennizzo per l'inosservanza degli obblighi convenzionali.

• art. 934 c.c.

  Caducato ex tunc il diritto di superficie, la proprietà del Comune sulle aree si riespande e opera l'accessione sugli immobili realizzati.

• art. 952 c.c.

  Il proprietario può costituire il diritto di fare e mantenere al disopra del suolo una costruzione a favore di altri, che ne acquista la proprietà

  Il diritto di superficie impedisce l'operatività dell'accessione durante la sua vigenza; venuto meno il diritto reale, gli immobili realizzati accedono alla proprietà del suolo.

• art. 2, comma 4, d.m. 2523/2001

  La disposizione è stata esaminata nel quadro degli obblighi connessi al programma di edilizia residenziale agevolata e alla gestione degli alloggi finanziati.

• art. 5 del bando regionale

  Il bando attribuiva quattro punti all'impegno del concorrente a reperire senza intermediazione i conduttori o assegnatari; la stipulazione di preliminari e patti di prenotazione tramite un distinto soggetto è stata ritenuta incompatibile con tale impegno.

• art. 5, comma 3-bis, d.l. 78/2011

  Per agevolare il trasferimento dei diritti immobiliari ... i vincoli relativi alla determinazione del prezzo massimo di cessione ... possono essere rimossi ...

  La norma invocata dalla ricorrente non dimostrava che la risoluzione del preliminare fosse stata determinata dall'impossibilità di beneficiare della rimozione dei vincoli sui prezzi, poiché tale causa non emergeva dal negozio risolutorio.

Massime di principio

• Le controversie relative ad atti e provvedimenti con cui l'amministrazione incide autoritativamente su una concessione di beni pubblici, compresa la concessione del diritto di superficie su aree pubbliche, rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a.; restano devolute al giudice ordinario soltanto le controversie aventi oggetto meramente patrimoniale, concernenti indennità, canoni o altri corrispettivi.
• Quando un provvedimento amministrativo è annullato per incompetenza dell'organo adottante e il giudicato impone la riedizione del procedimento davanti all'organo competente, l'amministrazione può rinnovare il procedimento senza una nuova comunicazione di avvio, se la riedizione costituisce l'effetto conformativo della pronuncia e gli elementi decisivi sono già conosciuti dal destinatario.
• La revoca o la perdita del finanziamento pubblico può determinare il venir meno del presupposto legittimante dell'assegnazione di volumetrie e della convenzione per la concessione del diritto di superficie quando la localizzazione dell'intervento edilizio sia stata possibile proprio in quanto programma finanziato; in tale ipotesi è legittima la caducazione ex tunc degli atti collegati, se il finanziamento costituiva requisito originario dell'operazione.
• Un atto amministrativo plurimotivato resta legittimo quando almeno una delle ragioni poste a suo fondamento sia autonomamente idonea a sostenerlo; una volta verificata la sufficienza di tale motivazione, le censure rivolte contro gli altri motivi possono essere assorbite per carenza di interesse.
• I soci o assegnatari titolari di posizioni dipendenti o collegate rispetto a quella del soggetto concessionario non sono necessariamente controinteressati sostanziali nel giudizio promosso contro l'atto che caduca la concessione, soprattutto quando il loro interesse non coincide con quello dell'amministrazione alla conservazione dell'atto impugnato.

Come è indicizzato