Sentenza n. 3202/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La società aveva impugnato i provvedimenti del SUAP del Comune che avevano inibito le attività oggetto di tre SCIA, ritenendo ostativa la mancata approvazione di un Piano urbanistico attuativo (PUA) previsto dal regolamento comunale per l’insediamento di esercizi di somministrazione nell’Ambito 03, zona caratterizzata da tutela ambientale e storico-paesaggistica e da forte congestione. Aveva inoltre contestato il regolamento comunale, deducendo la disponibilità dei codici ATECO, l’assenza di adeguata dimostrazione dell’insostenibilità di ulteriori flussi di pubblico e l’illegittimità della subordinazione dell’attività alla preventiva approvazione del PUA, ritenuta sproporzionata e sostanzialmente impeditiva della concorrenza. Il TAR aveva accolto il ricorso, ritenendo che la prescrizione del PUA introducesse un divieto di fatto e che il Comune non avesse svolto l’analisi sito-specifica richiesta in sede cautelare e istruttoria circa l’incremento dei flussi veicolari. Il Comune ha appellato la sentenza deducendo: l’erronea interpretazione del regolamento, che richiederebbe un PUA riferito all’area del singolo esercizio e non all’intero Ambito; l’illegittimità della pretesa di un’analisi sito-specifica, incompatibile con la programmazione generale della zona; la sussistenza, per la parte peninsulare di Sirmione, delle condizioni di sostenibilità ambientale, sociale e viabilistica previste dalla normativa per limitare nuovi insediamenti, in ragione delle notorie criticità di traffico e parcheggio.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e riformato integralmente la sentenza del TAR, respingendo il ricorso di primo grado. Ha ritenuto legittimo il regolamento comunale che, nell’esercizio della funzione programmatoria prevista dalla normativa statale e regionale, subordina l’insediamento di nuovi esercizi di somministrazione nell’Ambito 03 alla previa approvazione di un PUA relativo all’area interessata. La disciplina comunale è stata ritenuta adeguatamente giustificata dalla tutela ambientale, paesaggistica, storico-culturale e dalla situazione di congestione dell’area, nonché coerente con il necessario bilanciamento tra libertà di iniziativa economica e interessi generali relativi alla sostenibilità ambientale, sociale e della viabilità. Il giudice ha escluso che fosse necessario valutare la sostenibilità con riferimento al solo esercizio considerato: la programmazione comunale deve essere generale, preventiva e riferita all’intera zona omogenea, poiché il carico complessivo deriva dall’insieme degli esercizi e delle attività insediate nell’Ambito. Ha inoltre ritenuto non sproporzionata né irragionevole la subordinazione al PUA, anche in quanto strumento idoneo a prevedere modifiche dell’assetto dell’area e compensazioni, come la realizzazione di adeguate aree di parcheggio. La disponibilità media dei parcheggi prossimi al locale e la limitata superficie dell’esercizio non sono state considerate decisive, poiché non significative rispetto alla valutazione aggregata e complessiva demandata alla programmazione. I provvedimenti comunali inibitori, adottati in assenza del PUA richiesto dal regolamento, sono stati quindi ritenuti legittimi. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate per la particolarità e complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 64 d.lgs. n. 59/2010

  Consente la regolazione programmatoria degli esercizi di somministrazione nelle aree in cui esigenze imperative di interesse generale, connesse alla sostenibilità e alla tutela del territorio, giustifichino limitazioni all’insediamento.

• art. 4-bis l.r. n. 6/2010

  Al fine di migliorare la funzionalità e la produttività del sistema dei servizi concernenti le attività commerciali, nonché consentire uno sviluppo sostenibile, i comuni [...] adottano [...] un atto di programmazione [...] che disciplina [...] l’insediamento delle nuove attività commerciali [...]

  Attribuisce ai comuni il potere di adottare atti programmatori generali e preventivi per disciplinare, nelle zone sottoposte a tutela, l’insediamento di nuove attività commerciali e di somministrazione, sulla base di esigenze non altrimenti risolvibili di sostenibilità ambientale, sociale e viabilistica.

• art. 69, comma 2-bis, l.r. n. 6/2010

  È richiamato quale fondamento regionale della disciplina comunale e delle limitazioni ai nuovi esercizi di somministrazione connesse all’insostenibilità di ulteriori flussi di pubblico.

• art. 52 d.lgs. n. 42/2004

  Con le deliberazioni previste dalla normativa in materia di riforma della disciplina relativa al settore del commercio, i comuni, sentito il soprintendente, individuano le aree pubbliche aventi valore archeologico, storico, artistico e paesaggistico nelle quali vietare o sottoporre a condizioni particolari l’esercizio del commercio.

  Conferma la possibilità di limitare o condizionare l’esercizio del commercio in aree caratterizzate da valori culturali, storici, artistici o paesaggistici.

• art. 1, comma 4, d.lgs. n. 222/2016

  È richiamato nel quadro della disciplina statale che consente forme di regolazione e programmazione delle attività commerciali a tutela di interessi generali.

• art. 1, comma 2, d.l. n. 1/2012

  La libertà di iniziativa economica può essere sottoposta alle restrizioni necessarie a evitare danni alla salute, all’ambiente, al paesaggio, al patrimonio artistico e culturale, alla sicurezza e all’utilità sociale.

• direttiva 2006/123/CE

  La liberalizzazione dei servizi non impedisce limitazioni giustificate da motivi imperativi di interesse generale e adottate nell’ambito di una programmazione proporzionata e ragionevole.

Massime di principio

• La liberalizzazione delle attività commerciali e la libertà di concorrenza non escludono limitazioni programmatorie comunali quando siano giustificate dalla tutela di interessi generali di rango primario, quali la sostenibilità ambientale, sociale e viabilistica e la salvaguardia dei valori storico-culturali e paesaggistici del territorio.
• La valutazione della sostenibilità di nuovi esercizi di somministrazione può essere effettuata mediante una disciplina generale e preventiva riferita a un’intera zona omogenea o ambito territoriale, senza necessità di una distinta analisi sito-specifica per ciascun esercizio, quando il carico ambientale, sociale e viabilistico deve essere governato in termini complessivi e aggregati.
• È legittimo subordinare l’insediamento di nuovi esercizi di somministrazione in un’area tutelata e congestionata alla previa approvazione di un piano urbanistico attuativo, purché tale prescrizione sia adeguatamente motivata dalla funzione programmatoria e risulti non irragionevole né sproporzionata rispetto agli interessi pubblici perseguiti.
• La disponibilità media di parcheggi prossimi al singolo esercizio e la limitata superficie del locale non sono di per sé decisive per escludere la legittimità di una disciplina programmatoria generale, quando la sostenibilità dell’insediamento debba essere apprezzata considerando il complessivo impatto degli esercizi presenti e futuri nell’ambito territoriale.

Come è indicizzato