Sentenza n. 1513/2026 - Napoli, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il diniego di Invitalia relativo a un programma di sviluppo industriale nel settore socio-sanitario, chiedendone l’annullamento insieme agli atti istruttori ed endoprocedimentali. Il programma, del valore complessivo preventivato di circa 35,65 milioni di euro, comprendeva tre progetti di ricerca e sviluppo e sei progetti di investimento. Il diniego si fondava, in particolare, sulla non ammissibilità dei tre progetti di ricerca e sviluppo, ritenuti privi di adeguata definizione dei campionamenti, della numerosità e qualità dei campioni, delle procedure di tracciabilità e del trattamento dei dati, nonché sulla non ammissibilità del progetto di investimento di una delle imprese aderenti, per carenze relative alla cantierabilità, alla conformità urbanistica ed edilizia, alla congruità dei costi, all’organizzazione produttiva e alla documentazione tecnica. La ricorrente ha dedotto: violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990 per omessa considerazione delle osservazioni al preavviso di rigetto; violazione del termine massimo di 120 giorni e del limite di una sola richiesta di integrazione documentale; erroneità e pretestuosità delle valutazioni tecnico-scientifiche sui progetti di ricerca e sviluppo, anche mediante richiamo a una relazione tecnica depositata; carenza di motivazione rispetto alla non ammissibilità del progetto di investimento. Invitalia aveva inoltre eccepito l’incompetenza territoriale del TAR Campania in favore del TAR Lazio.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. In via preliminare ha ritenuto competente la sede di Napoli, poiché il diniego riguardava agevolazioni destinate a un programma da realizzarsi in ambito territoriale campano e non dipendenti da una graduatoria nazionale; la sede dell’ente gestore non determina, di per sé, la competenza del TAR Lazio. Nel merito, ha escluso la violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990, poiché le osservazioni della ricorrente erano generiche, limitandosi a contestare pretestuosamente il preavviso e a formulare una richiesta di accesso, senza confrontarsi puntualmente con i motivi ostativi. Ha ritenuto ordinatorio, e non perentorio, il termine di 120 giorni previsto dal d.m. 9 dicembre 2014: la sua inosservanza non comporta perdita del potere di provvedere né illegittimità automatica del provvedimento tardivo. Ha inoltre interpretato il limite alla richiesta di integrazioni come disposizione acceleratoria posta a favore dell’amministrazione, non come divieto assoluto di ulteriori richieste quando siano necessarie per la decisione. Le censure sulle valutazioni tecnico-scientifiche sono state dichiarate inammissibili per genericità e per il rinvio a una relazione tecnica esterna al ricorso, in violazione dell’onere di specificità dei motivi; in ogni caso, il sindacato giudiziale sulle valutazioni tecniche resta limitato alla verifica di violazioni procedurali sostanziali, travisamento, illogicità o irragionevolezza, non ravvisati nella fattispecie. È stata esclusa anche la carenza motivazionale relativa al progetto di investimento, poiché il diniego esponeva le ragioni fattuali e normative della non ammissibilità e richiamava legittimamente la relazione dell’esperto mediante motivazione per relationem. Il Collegio ha ritenuto assorbite le ulteriori censure relative agli altri progetti, poiché le ragioni concernenti i progetti di ricerca e sviluppo e il progetto di investimento già esaminato erano autonomamente sufficienti: le spese agevolabili residue ammontavano a 16.490.553,42 euro, inferiori alla soglia di 20 milioni prevista per l’ammissione del programma. La ricorrente è stata condannata alle spese, liquidate in 1.500 euro oltre accessori in favore di Invitalia e 1.500 euro oltre accessori in favore del Ministero.

Norme richiamate

• d.m. 9 dicembre 2014

  Il programma di sviluppo industriale deve riguardare un’iniziativa imprenditoriale finalizzata alla produzione di beni e/o servizi, per la cui realizzazione sono necessari uno o più progetti di investimento, come individuati nel Titolo II, ed, eventualmente, progetti di ricerca, sviluppo e innovazione, come individuati nel Titolo III, strettamente connessi e funzionali tra di loro in relazione ai prodotti e servizi finali.

  Disciplina i contratti di sviluppo e i requisiti del programma di sviluppo industriale.

• art. 4, comma 3, d.m. 9 dicembre 2014

  La soglia minima di spesa ammissibile per l’ammissione a finanziamento dell’intero programma di sviluppo è pari a 20 milioni di euro.

• art. 5, comma 1, d.m. 9 dicembre 2014

  Il programma di sviluppo industriale deve riguardare un’iniziativa imprenditoriale finalizzata alla produzione di beni e/o servizi, per la cui realizzazione sono necessari uno o più progetti di investimento, come individuati nel Titolo II, ed, eventualmente, progetti di ricerca, sviluppo e innovazione, come individuati nel Titolo III, strettamente connessi e funzionali tra di loro in relazione ai prodotti e servizi finali.

  Richiede che i progetti componenti siano strettamente connessi e funzionali all’iniziativa imprenditoriale complessiva.

• art. 5, comma 3, d.m. 9 dicembre 2014

  Prevede la soglia minima di ammissibilità dei singoli progetti di ricerca e sviluppo.

• art. 9, comma 4, d.m. 9 dicembre 2014

  Il termine per la conclusione dell’istruttoria ha natura ordinatoria: la sua scadenza non comporta perdita del potere di provvedere né illegittimità automatica del provvedimento adottato successivamente.

• art. 9, comma 7, d.m. 9 dicembre 2014

  una sola volta durante lo svolgimento dell’attività istruttoria

  La previsione ha finalità acceleratoria e non vieta all’amministrazione di richiedere ulteriori elementi quando siano indispensabili per la decisione.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto impone l’esame delle osservazioni pertinenti; quando il privato formula contestazioni meramente generiche, l’amministrazione può recepire nel provvedimento finale i motivi ostativi già comunicati.

• art. 3 l. 241/1990

  Ammette la motivazione per relationem mediante il richiamo ad atti istruttori o pareri, purché le ragioni della decisione siano conoscibili.

• art. 40, comma 1, lett. d), c.p.a.

  Impone la specificità dei motivi di ricorso; il rinvio a documenti tecnici esterni al ricorso non può supplire alla mancata articolazione delle censure.

• art. 14, comma 4, d.m. 9 dicembre 2014

  È stato richiamato quale parametro per la non ammissibilità di un progetto di investimento non autonomo rispetto a una precedente iniziativa.

• art. 14, comma 6, d.m. 9 dicembre 2014

  È stato richiamato quale base della non agevolabilità di attività di formazione e noleggio.

Massime di principio

• Il termine previsto dalla disciplina dei contratti di sviluppo per la conclusione dell’istruttoria, in assenza di un’espressa previsione decadenziale, ha natura ordinatoria: la sua scadenza non priva l’amministrazione del potere di completare le verifiche e adottare il provvedimento finale, né determina da sola l’illegittimità del provvedimento tardivo.
• La previsione che consente una sola richiesta di chiarimenti o integrazione documentale durante l’istruttoria ha funzione acceleratoria e non impedisce all’amministrazione di acquisire ulteriori elementi quando siano indispensabili per la decisione sulla domanda di agevolazione.
• L’obbligo di esaminare le osservazioni presentate dopo il preavviso di rigetto non impone una replica analitica a contestazioni generiche e non pertinenti; in tale ipotesi l’amministrazione può confermare nel provvedimento finale i motivi ostativi già comunicati.
• Nel processo amministrativo i motivi di ricorso devono essere specificamente articolati nell’atto introduttivo. Il rinvio a una relazione tecnica o ad altra documentazione esterna, anche quando il documento sia materialmente riprodotto o allegato, non può sostituire l’indicazione delle concrete ragioni di illegittimità dedotte.
• Il sindacato giurisdizionale sulle valutazioni tecnico-discrezionali relative alla fattibilità di progetti agevolati è limitato alla verifica delle regole procedurali sostanziali, della coerenza con i criteri applicabili e dell’eventuale presenza di travisamento, illogicità o irragionevolezza; non consente al giudice di sostituire la propria valutazione tecnica a quella dell’amministrazione in assenza di tali vizi.
• Quando un provvedimento negativo è fondato su una pluralità di ragioni autonome, è sufficiente che una di esse resista alle censure per mantenere valido l’intero provvedimento; nel caso dei contratti di sviluppo, la non ammissibilità di componenti progettuali tale da ridurre la spesa agevolabile sotto la soglia minima è autonomamente idonea a sostenere il diniego.

Come è indicizzato